STAN PRAWNY NA 28 WRZEŚNIA 2021 Planowanie budżetu przedszkola niepublicznego na nowy rok kalendarzowy Opracował i zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1327 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082), • Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U z 2021 r. poz. 305 ze zm.), • Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1289), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie za-sad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1280). Sposób zarządzania finansami przedszkola niepublicznego nie został określony ani w Ustawie o systemie oświaty, ani też w Ustawie Prawo oświatowe czy Ustawie o finansowaniu zadań oświatowych. Ostatni z wymienionych aktów w art. 4 precyzuje jedynie formę organizacyjno-prawną, w jakiej działają przedszkola samorządowe, wskazując, że jest to forma jednostki bu-dżetowej, co pociąga za sobą konieczność stosowania w prowadzonych przez samorząd jed-nostkach oświatowych regulacji Ustawy o finansach publicznych. Z kolei zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez przedszkola niesamorządowe dotyczy wyłącznie regulacja art. 5 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, stosownie do której przedszkola, inne formy wy-chowania przedszkolnego, szkoły i placówki prowadzone przez osoby prawne niebędące jed-nostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne, prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych przez organ prowadzący z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Przepis ten ogranicza się zatem do wskazania, że przedszkola niesamorządowe prowadzą go-spodarkę finansową tak, jak życzy sobie tego organ prowadzący. Na przepisie art. 5 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych kończą się jednak regulacje ustaw oświatowych dotyczące zasad gospodarowania finansami w przedszkolach niesamorządowych, a jednocześnie przepis ten w żaden sposób nie dotyczy przedszkoli niepublicznych. Z treści przywołanych regulacji można więc wnioskować, że sposób prowadzenia gospodarki finansowej w przedszkolu niepublicznym nie został w żaden sposób w Ustawie o finansowaniu zadań oświatowych uregulowany. Ustawa Prawo oświatowe w art. 172 ust. 2 pkt 6 nakazuje jednak, aby statut danego przed-szkola, nadany przez osobę prowadzącą, wskazywał sposób uzyskiwania środków finanso-wych na działalność placówki. Oczywiście gwarantowanym przez Ustawę o finansowaniu zadań oświatowych źródłem finansowania działalności przedszkola są dotacje wypłacane przez gminę, ale statut powinien tu wskazywać również inne źródła. Jednym z nich jest oczywiście pobieranie opłat za oferowane usługi edukacyjne, czyli czesne. Nie są to jednak jedyne dopuszczalne źródła finansowania – statuty przedszkoli niepublicznych wymieniają wśród nich darowizny sponsorów na rzecz placówki czy też przeznaczanie na działalność przedszkola środków osoby prowadzącej. Opłaty od rodziców Podstawy pobierania opłat od rodziców dzieci nie stanowi sam statut przedszkola niepublicz-nego, lecz zawierana z rodzicami umowa cywilnoprawna. Co istotne z punktu widzenia osoby prowadzącej placówkę, umowa ta może być z każdym z rodziców zawierana w odmiennej formie. O ile bowiem w przypadku przedszkola samorządowego wysokość opłaty ponoszonej przez rodziców musi być dla wszystkich stała, aby mogła zostać w praktyce zrealizowana za-sada powszechnej dostępności do usług przedszkola, o tyle w przedszkolu niepublicznym każda z umów może zostać oddzielnie negocjowana. Ma to istotne znaczenie o tyle, że w przypadku każdej z umów warunki jej zawarcia mogą zostać ustalone indywidualnie po to, aby dostosować ofertę placówki do oczekiwań konkretnego rodzica. Oczywiście ewentualne negocjowanie umowy jest w praktyce poprzedzone propozycją konkretnego jej kształtu zło-żoną przez osobę prowadzącą lub działającego w jej imieniu dyrektora. Możliwe jest również rozwiązanie, w którym osoba prowadząca nie będzie pozwalać na indywidualne negocjacje warunków umowy, a rodzicom przedstawiony zostanie jej wzorzec, który będą mogli wyłącz-nie zaakceptować w całości lub odrzucić. Możliwość przedstawienia wzorca umowy przewiduje art. 384 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), zgodnie z którym ustalony przez jedną ze stron wzorzec umowy, w szczególności ogólne warunki umów, wzór umowy, regulamin, wiąże drugą stronę, jeżeli został jej doręczony przed zawarciem umowy. W odniesieniu do umowy zawieranej przez rodziców z osobą prowadzącą stosuje się na pod-stawie art. 750 k.c. odpowiednio przepisy o zleceniu. Przez umowę-zlecenie rozumiemy umowę, w której przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Przyjmujący je, czyli osoba prowadząca, zobowiązuje się do zachowania należytej staranności przy jej wykonywaniu, a nie – jak w przypadku umowy o dzieło – do osiągnięcia odpowiedniego rezultatu. Wyróżnić można kilka podstawowych elementów umowy: • oznaczenie stron umowy, • przedmiot umowy – z reguły są to sprawowanie opieki lub funkcji opiekuńczo-wychowawczej oraz żywienie, • oznaczenie czasu obowiązywania umowy, • wysokość czesnego i szczegółowe warunki jego zmiany, • sposób i termin opłacania czesnego, • szczegółowy zakres oferowanych świadczeń, • warunki wcześniejszego wypowiedzenia umowy. Wysokość opłaty za korzystanie z usług przedszkola, jaką ponoszą rodzice, wynika zatem z treści umowy zawieranej z nimi przez osobę prowadzącą, ewentualnie z inną, upoważnioną do tego osobą. Co istotne, oprócz wskazanych wyżej elementów umowa może zawierać też postanowienia dotyczące odsetek pobieranych od rodziców (opiekunów prawnych) dziecka z tytułu zalegania z opłatami za przedszkole. Odsetki te jak najbardziej mogą być pobierane, pamiętać jednak należy, że ich wysokość nie może zostać w drodze umowy ustalona dowol-nie. Ich górny poziom został określony w art. 481 § 21 k.c. wskazującym, że maksymalna wy-sokość odsetek za opóźnienie nie może w stosunku rocznym przekraczać dwukrotności wyso-kości odsetek ustawowych za opóźnienie (odsetki maksymalne za opóźnienie). Oznacza to, że w 2019 r. maksymalna wysokość odsetek za opóźnienie wynosi 14 proc. Dotacje Kolejnym, a w wielu przypadkach podstawowym źródłem finansowania przedszkola niepu-blicznego są dotacje udzielane przez gminę. W tym zakresie najważniejsze, z punktu widzenia przedszkoli niepublicznych, są przepisy rozdziału 3 Ustawy o finansowaniu zadań oświa-towych. W art. 33 tej Ustawy określone zostały warunki uzyskiwania dotacji m.in. przez: • przedszkola niepubliczne (art. 17 Ustawy), • niepubliczne inne formy wychowania przedszkolnego (art. 21 Ustawy). Podstawowym warunkiem otrzymania dotacji jest: • podanie właściwej jednostce samorządu terytorialnego w terminie do 30 września roku bazowego (zgodnie z art. 2 pkt 25 Ustawy przez rok bazowy należy rozumieć rok po-przedzający rok budżetowy, a więc rok, na który udzielane są dotacje określone w Ustawie) informacji o planowanej liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, • przekazanie danych do Systemu Informacji Oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 Ustawy organ stanowiący JST w drodze uchwały ustala: • tryb udzielania i rozliczania dotacji dla placówek niepublicznych, • tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania dotacji i ich wykorzystania, w tym zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, • termin przekazania informacji o liczbie dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 34 ust. 2 Ustawy oraz • termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji. Powyższa delegacja ustawowa zobowiązuje JST do określenia zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji. Oznacza to, że dyrektor przedszkola niepu-blicznego jest zobowiązany do stosowania wniosku określonego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Wzory te, stanowiące załączniki do uchwał, powinny pozwalać na wskazanie planowanej liczby uczniów, dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, wychowan-ków lub uczestników zajęć rewalidacyjnych, a także umożliwić określenie numeru rachunku bankowego, na który miałaby zostać przekazana dotacja. Wnioski mogą zawierać również inne pola potrzebne JST do prawidłowego zaplanowania dotacji oświatowej. Wysokość dotacji należnej przedszkolom niepublicznym (niebędącym przedszkolami specjal-nymi) zależeć będzie od spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 1 Ustawy o finanso-waniu zadań oświatowych. Do warunków tych zalicza się: • realizowanie programu wychowania przedszkolnego uwzględniającego podstawę pro-gramową wychowania przedszkolnego, • zapewnianie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż pięć godzin dziennie (czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wy-chowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę), • przeprowadzanie rekrutacji dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, • zatrudnianie nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w Rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli, • pobieranie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższych niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, • prowadzenie dokumentacji przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustalonej dla publicznych przedszkoli, • przyjęcie liczby uczniów w oddziale przedszkolnym nie wyższej niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola (a więc 25 dzieci) – na zasadach określonych w Rozporządzeniu w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, • zapewnienie uczniom pomocy psychologiczno-pedagogicznej zgodnie z przepisami Rozporządzenia w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno- -pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach, • stosowanie zasad przyjmowania do publicznych przedszkoli określonych w rozdziale 6 Ustawy Prawo oświatowe. Przedszkole otrzyma na każdego ucznia dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli w przypadku, gdy spełniać będzie wymienione warunki i zostanie wy-brane w konkursie ofert organizowanym przez gminę. Jeżeli jednak warunki nie zostaną speł-nione, wówczas wysokość dotacji będzie wynosić 75 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli (art. 17 ust. 3 Ustawy). W każdym jednak przypadku na uczniów niepełnospraw-nych przysługuje dotacja w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na ucznia niepeł-nosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Należy mieć również na uwadze, że na podstawie art. 23 Ustawy dotacji nie udziela się na ucznia placówki wychowania przedszkolnego, który odbywa roczne przygotowanie przedszkolne poza tą pla-cówką, zgodnie z art. 37 ust. 1 Ustawy Prawo oświatowe. Osoba prowadząca niepubliczne przedszkole spełniające wymogi z art. 17 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych otrzymuje zatem wyższą dotację, ale przy kalkulacji opła-calności takiego rozwiązania musi brać pod uwagę fakt, że spełnianie dodatkowych wymo-gów generuje jednocześnie dodatkowe koszty prowadzenia przedszkola. W tym przypadku bowiem osoba prowadząca nie może dowolnie kształtować wysokości czesnego, lecz jest związana regulacjami uchwały rady gminy, która w najkorzystniejszym razie może co najwy-żej przewidzieć opłatę w wysokości 1 zł za godzinę zajęć w czasie wykraczającym poza czas zajęć bezpłatnych (z reguły jest to pięć godzin dziennie). Ponadto w przedszkolu niepublicz-nym spełniającym wymagania należy ograniczyć liczebność oddziału do 25 uczniów. Planowanie budżetu Planując środki przewidziane na działanie przedszkola w roku następnym, trzeba brać pod uwagę źródła finansowania określone w statucie. Źródła takie jak środki przekazane przez sponsorów nie mogą być jednak obliczane z góry, z wyjątkiem tych sytuacji, w których osoba prowadząca ma pewność co do wysokości przekazanych z tego tytułu środków, np. jeśli łączy ją ze sponsorem wskazująca je umowa. Poza tymi przypadkami pod uwagę przy planowaniu budżetu można brać wyłącznie planowa-ne środki z czesnego oraz dotację. Warto tu jednocześnie przypomnieć o tym, że wniosek o dotację nie ma nic wspólnego z ostateczną wysokością tej dotacji. Podawana w nim plano-wana liczba uczniów ma służyć wyłącznie zaplanowaniu przez wójta gminy budżetu samo-rządowego, natomiast to, ile środków dostanie ostatecznie przedszkole, zależy od faktycznej liczby uczniów do niego uczęszczających. Ta liczba natomiast może się różnić od liczby pla-nowanej, podanej we wniosku. Jeżeli faktyczna liczba uczniów jest większa, to automatycznie przedszkole powinno otrzymać dotację większą niż planowana. To również oznacza, że jak najbardziej zasadne jest przyjmowanie kolejnych uczniów w trakcie roku budżetowego, gdyż będą za nimi szły dodatkowe środki z dotacji. Istotne jest również to, w jakiej wysokości zaplanować czesne pobierane od rodziców. Z regu-ły z przedszkoli niepublicznych korzystają oni w dwóch przypadkach: gdy zabrakło dla ich dziecka miejsca w wybranym przedszkolu prowadzonym przez gminę oraz gdy są przeświad-czeni, że w konkretnym przedszkolu niepublicznym ich pociecha otrzyma lepszą opiekę i lep-sze wychowanie niż w placówce gminnej. Oczywiście w większości przypadków aspekt fi-nansowy będzie przeważający, a zatem powinien zostać w pierwszej kolejności wzięty po uwagę przez osoby prowadzące przedszkole niepubliczne – niższe czesne oznacza większe zainteresowanie ofertą danej placówki; istniejące przepisy pozwalają nawet na całkowitą re-zygnację z pobierania czesnego. Dzieje się tak wówczas, gdy przedszkole niepubliczne wygra konkurs ofert organizowany przez gminę i uzyska prawo do wyższej dotacji. W takim przy-padku osoba prowadząca otrzymuje z jednej strony dotację w wysokości co najmniej podsta-wowej kwoty dotacji, a z drugiej może ponosić niższe nakłady na wynagrodzenia nauczycieli z racji tego, że Karta nauczyciela nie jest stosowana w przedszkolach niepublicznych w za-kresie dotyczącym liczby godzin pensum i minimalnego wynagrodzenia nauczyciela. Nauczyciel może więc otrzymywać np. to samo lub wręcz niższe wynagrodzenie za większą liczbę godzin pracy z dziećmi tygodniowo niż taki sam nauczyciel zatrudniony w przedszkolu gminnym. Taka sytuacja powoduje, że warto w kalkulacji kosztów uwzględnić również przy-padek, kiedy przedszkole nie pobiera żadnych opłat od rodziców, a utrzymuje się wyłącznie z dotacji. Wówczas automatycznie staje się konkurencyjne cenowo dla przedszkoli gminnych, które opłatę pobierają, a to z kolei przekłada się na wyższe zainteresowanie rodziców taką placówką, skoro z ich punktu widzenia jest ona całkowicie darmowa. Jest to oczywiście pew-ne uproszczenie, gdyż dotacja wypłacana osobie prowadzącej z gminy pochodzi z podatków pobieranych przez tę gminę, ale takich kosztów żaden rodzic nie będzie brał pod uwagę. Z kolei każdy dodatkowy uczeń to dla przedszkola niepublicznego zysk w postaci wyższej dotacji. Z tego też powodu warto sprawdzić zainteresowanie ofertą przedszkola w sytuacji, gdy czesne nie jest pobierane, np. w drodze anonimowej ankiety umieszczonej na stronie pla-cówki. Dodać tu należy jednocześnie, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakazuje pobierania czesnego w jednostkach niepublicznych. Przyjmijmy jednak, że w drodze kalkulacji poczynionych przez osobę prowadzącą zostało ustalone, że sama dotacja, nawet w wyższej wysokości, nie jest wystarczająca, by utrzymać przedszkole. W takim razie ostateczna wysokość czesnego zależy wyłącznie od osoby prowa-dzącej, nie istnieje tu bowiem żaden ustawowo określony górny pułap opłat, jakie mogą po-nosić rodzice. O ile zatem znają faktyczną wysokość kosztów pobytu dziecka w przedszkolu, gdyż jasno wynika ona z umowy, to czesne może zostać ustalone w dowolnej wysokości. Warto jednak zastanowić się, jakie koszty należy uwzględnić, planując wysokość wpływów i wydatków przedszkola. Osoba prowadząca przedszkole opłaca pieniędzmi pochodzącymi z dotacji, czesnego i ewentualnych innych źródeł wymienionych w statucie: • koszty utrzymania budynku przedszkola; oczywiście będą one inne w budynku jedynie wynajmowanym, a inne we własnym, przy czym zawsze będzie to koszt ogrzewania, energii, wody i ogólnie utrzymania infrastruktury, • wynagrodzenia pracowników z tytułu umów o pracę, w tym wynagrodzenie zasadni-cze i dodatki, ale również koszty składek itd., • tzw. wynagrodzenia bezosobowe, czyli wydatki z tytułu umów-zleceń czy umów o dzieło, które z reguły w jednostkach niepublicznych są zawierane, • zakupy pomocy dydaktycznych, • koszt usług remontowych, • zakup dostępu do internetu i innych usług telekomunikacyjnych, • podatki od nieruchomości. Odnośnie do składek opłacanych przez osobę prowadzącą warto poczynić osobne zastrzeże-nie. Otóż zgodnie z art. 16 ust. 4 pkt 1 Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe osób prowadzących pozarolni-czą działalność finansują w całości, z własnych środków, sami ubezpieczeni. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 6 tej Ustawy za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się m.in: • osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów Ustawy Prawo przedsiębiorców lub innych przepisów szczególnych, • twórcę i artystę, • osobę prowadzącą działalność w zakresie wolnego zawodu, • wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wspólników spółki jawnej, komandytowej lub partnerskiej, • osobę prowadzącą niepubliczną szkołę, placówkę lub ich zespół, na podstawie przepi-sów Prawa oświatowego – na gruncie przepisów oświatowych będziemy tu rozumieć również przedszkole. Stosownie do art. 18a Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, w okresie pierwszych 24 miesięcy kalendarzowych od daty rozpoczęcia wykonywania dzia-łalności gospodarczej stanowi zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 30 proc. kwoty minimalnego wynagrodzenia. Jest to zatem ulga składkowa dla osób rozpoczynających poza-rolniczą działalność gospodarczą, lecz, co istotne, ulga ta nie ma zastosowania do osoby pro-wadzącej niepubliczne przedszkole, gdyż art. 18a ust. 1 nie przyznaje prawa do ulgi podmio-tom wymienionym w art. 8 ust. 6 pkt 5 Ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a właśnie ten przepis wymienia osobę prowadzącą niepubliczną szkołę (w tym przedszkole), placówkę lub ich zespół, na podstawie przepisów o systemie oświaty. Planując zatem przyszłe wpływy i ich rozdysponowanie, trzeba też uwzględnić brak wspo-mnianej ulgi. Ponadto należy zauważyć, że o ile wysokość środków z dotacji od gminy można stosunkowo łatwo obliczyć, to jednocześnie trzeba pamiętać, że gmina może zażądać zwrotu część wypłaconej dotacji, jeżeli zostanie ona wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem. Dzieje się tak z reguły wtedy, gdy osoba prowadząca przedszkole poniesie wydatek, który może zostać zakwestionowany jako niespełniający definicji wydatku bieżącego, a mający charakter inwestycyjny. Przykładowo, zakup wyposażenia placu zabaw, o ile nie stanowi przywrócenia poprzedniego stanu, co da się zakwalifikować jako odtworzenie dotychczaso-wej wartości użytkowej, czyli remont, może zostać uznany za inwestycję. Kupno piaskownicy czy zjeżdżalni w sytuacji, gdy przedszkole takim sprzętem nie dysponowało, jest dopuszczal-ne wyłącznie z innych środków, np. z czesnego, ale już nie z dotacji.