OPUBLIKOWANO: 1 LUTEGO 2016

Wytyczne w zakresie kontroli zarządczej

Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.),
• Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm.),
• Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84),
• Komunikat Nr 6 Ministra Finansów z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla jednostek sektora finansów publicznych w zakresie planowania oraz zarządzania ryzykiem (Dz.Urz. MF z 2012 r. poz. 56),
• Komunikat Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2011 r. Nr 2 poz. 11).

Standardy kontroli zarządczej są podstawowym aktem zawierającym wytyczne dotyczące kształtu kontroli zarządczej. Stanowią one załącznik do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Akt ten sugeruje, jakie elementy powinny składać się na kontrolę. Z uwagi jednak na fakt, że komunikat wydany przez ministra nie należy do źródeł prawa, pozostaje on wyłącznie sugestią, do której dyrektorzy jednostek oświatowych nie muszą się stosować. Placówki mogą przyjąć własne rozwiązania, ale w taki sposób, aby zrealizować cele kontroli wymienione w art. 68 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych, czyli zapewnić w szczególności:

• zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,
• skuteczność i efektywność działania,
• wiarygodność sprawozdań,
• ochronę zasobów,
• przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania,
• efektywność i skuteczność przepływu informacji,
• zarządzanie ryzykiem.

Wada standardów została wskazana na wstępie - są one stosunkowo mało szczegółowe – znaleźć w nich można informacje o tym, jakie efekty powinny zostać osiągnięte, ale bez wskazywania konkretnych rozwiązań.

Przykładowo, w zakresie standardu A (środowisko wewnętrzne) wytyczne wskazują, że osoby zarządzające i pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań, lecz jednocześnie nie sposób z treści samych standardów wywnioskować, w jakiej formie powinno nastąpić poinformowanie pracowników o promowanych wartościach etycznych. Brak sugerowanych rozwiązań był i jest powodem trudności we wprowadzaniu kontroli zarządczej w jednostkach.

W założeniach ustawodawcy bardziej precyzyjne regulacje powinny się znajdować w szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej, wydawanych na podstawie art. 69 ust. 4 Ustawy o finansach publicznych.

Na podstawie właśnie tej regulacji zostały wydane szczegółowe wytyczne dla jednostek sektora finansów publicznych w zakresie planowania oraz zarządzania ryzykiem oraz w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych.

Szczegółowe wytyczne w zakresie planowania i zarządzania ryzykiem

Zarządzanie ryzykiem to procedury oraz skoordynowane działania, podejmowane zarówno przez kierownictwo ośrodka, jak i jego pracowników, które poprzez identyfikację i analizę ryzyka oraz określanie adekwatnych reakcji na ryzyko zwiększają prawdopodobieństwo osiągnięcia celów i realizacji zadań.

Wstępem do zarządzania ryzykiem jest zawsze prawidłowe określenie celów i zadań jednostki. Muszą one być tak ustalone, aby można było nie tylko dokonać identyfikacji ryzyk oraz ich analizy. Wytyczne wskazują, że planowanie działalności jest procesem, w którym są ustalane cele i zadania oraz wskazywane są środki do ich osiągania. Cele są:

• podstawowymi elementami kierowania jednostką,
• zapewniają poczucie kierunku,
• skupiają wysiłki (pozwalają na efektywną alokację ograniczonych zasobów),
• wyznaczają plany szczegółowe i wpływają na podejmowane decyzje, a także pomagają w ocenie osiąganych postępów.

Przy planowaniu można wyróżnić dwie zasadnicze grupy celów: strategiczne oraz operacyjne. Cele strategiczne powinny wynikać z przyjętej misji i wizji, mają raczej stały i ogólny charakter, dotyczą dłuższego czasu. Cele operacyjne natomiast powinny wynikać z celów strategicznych, mają bardziej dynamiczny charakter, obejmują krótszy okres (np. rok) i dotyczą konkretnych działań, które będą realizowane.

Cele strategiczne można również postrzegać jako najważniejsze dla całej jednostki, natomiast operacyjne jako cele poszczególnych komórek organizacyjnych, których realizacja jest konieczna do osiągnięcia tych pierwszych. Jeżeli jednostka definiuje cele w obu perspektywach, zarządzanie ryzykiem powinno odnosić się do obu tych aspektów. Oznacza to, że wytyczne nie narzucają konieczności formułowania celów strategicznych, zatem dla osiągnięcia celów kontroli wystarczające jest wyznaczenie realizowanych w krótszej perspektywie celów operacyjnych.

Tabela nr 1 zawarta w Komunikacie Nr 6 zawiera następujące kryteria formułowania celów: