STAN PRAWNY NA 2 LIPCA 2019 Zakładanie przedszkola niepublicznego Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148), • Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), • Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 713), • Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1491 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz.U. z 2017 r. poz. 1597). Zgodnie z art. 8 ust. 2 Ustawy Prawo oświatowe przedszkole może być zakładane i prowadzone przez: • jednostkę samorządu terytorialnego, • inną osobę prawną, • osobę fizyczną. Regulacja art. 8 ust. 3 zawiera jednak bardzo istotne ograniczenie praw samorządu, bowiem według tego przepisu jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Oczywiście zapis ten trzeba odnieść również do przedszkoli, stosownie do zasady ustalonej przez art. 4 pkt 1, stosownie do którego, ilekroć w przepisach Ustawy Prawo oświatowe jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole. Przedszkola niepubliczne mogą zatem być prowadzone wyłącznie przez osoby fizyczne oraz inne niż jednostki samorządu terytorialnego osoby prawne. Aby ustalić z kolei, jakie mogą to być podmioty, trzeba odnieść się do treści art. 33 Kodeksu cywilnego, który przyznaje osobowość prawną Skarbowi Państwa oraz jednostkom organizacyjnym, którym przepisy szczególne przyznają taką osobowość. Przyznanie osobowości prawnej następuje więc w ustawach właściwych dla poszczególnych jednostek organizacyjnych i możemy tu wyróżnić m.in. następujące jednostki: • stowarzyszenia, którym osobowość prawną przyznaje art. 17 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach, • fundacje, zgodnie z art. 7 ust. 2 Ustawy o fundacjach. Pamiętać należy, że osoba fizyczna zakładająca przedszkole niepubliczne spełniać musi określone warunki, czyli posiadać pełną zdolność do czynności prawnych, jak również nie może być częściowo lub całkowicie ubezwłasnowolniona. Jak założyć przedszkole niepubliczne? Na wstępie trzeba zaznaczyć, że o ile oczywiście procedura zakładania przedszkola niepublicznego różni się w zasadniczy sposób od procedury zakładania placówki publicznej, o tyle można tutaj wskazać pewną różnicę o szczególnej wadze i istotnym znaczeniu. Otóż zgodnie z art. 88 ust. 4 Prawa oświatowego założenie przedszkola publicznego przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, którym w myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Bez uzyskania tego zezwolenia założenie przedszkola publicznego jest niemożliwe, podczas gdy podstawą założenia placówki niepublicznej jest uzyskanie wpisu do ewidencji tych jednostek, nie jest natomiast wymagane uzyskanie zgody właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Różnica ta jest istotna z tego powodu, że spełnienie wymogów formalnych, jakie są niezbędne do założenia przedszkola niepublicznego, jest wystarczające do tego, aby móc zacząć je prowadzić, podczas gdy zakładanie przedszkola publicznego jest obarczone dodatkowym ryzykiem nieuzyskania zgody organu samorządu. Wracając jednak do procedury, na podstawie art. 168 ust. 1 Prawa oświatowego osoby prawne i fizyczne mogą zakładać przedszkola niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, w tym oczywiście przedszkoli. Ponieważ prowadzenie przedszkoli jest zadaniem własnym gminy, to właśnie ta jednostka samorządu jest obowiązana do prowadzenia ewidencji przedszkoli, zatem zgłoszenie do ewidencji należy złożyć do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgłoszenie do ewidencji Stosownie do art. 168 ust. 4 Prawa oświatowego zgłoszenie do ewidencji zawiera: 1) oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić przedszkole, jej miejsca zamieszkania lub siedziby, 2) wskazanie miejsca prowadzenia przedszkola oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: • możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, • realizację innych zadań statutowych, • bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, spełniające wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej; spełnienie tych wymagań potwierdza się przez dołączenie do zgłoszenia odpowiednio: pozytywnej opinii właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego oraz pozytywnej opinii komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej; 3) statut przedszkola, 4) dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w przedszkolu, 5) dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, czyli do nadania numeru REGON. Przez oznaczenie osoby prowadzącej należy rozumieć wskazanie imienia lub nazwiska, jeżeli osobą prowadzącą jest osoba fizyczna, lub nazwy, jeżeli osobą prowadzącą jest inna niż jednostka samorządu terytorialnego osoba prawna. Ponadto Ustawa Prawo oświatowe wyraźnie zobowiązuje wnioskodawcę do określenia miejsca zamieszkania lub siedziby organu prowadzącego. Co jednak istotne, Ustawa nie wskazuje w żaden sposób, jak dane te mogą zostać przez organ ewidencyjny zweryfikowane. W przypadku przedszkoli zakładanych przez osoby prawne potwierdzeniem danych zawartych w zgłoszeniu do wpisu do ewidencji może być odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dla stowarzyszenia, fundacji lub innego podmiotu (np. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością). Z kolei potwierdzenie danych wskazanych przez osobę fizyczną w zgłoszeniu do ewidencji może być dokonane wyłącznie poprzez zweryfikowanie ich z dokumentem tożsamości okazanym przez osobę fizyczną. Kolejny element zgłoszenia, czyli wskazanie miejsca prowadzenia przedszkola niepublicznego, polega na określeniu adresu, pod którym przedszkole będzie funkcjonować. Należy zatem podać adres ze wskazaniem ulicy, numeru domu, numeru lokalu, kodu pocztowego, dzielnicy. O ile w tym zakresie przepis wydaje się jasny, o tyle warto się jednak nad tym punktem na chwilę zatrzymać, z uwagi na często pojawiające się w praktyce nieprawidłowe działania. Otóż zdarza się, że organ ewidencyjny żąda wskazania tytułu prawnego do lokalu, który w zgłoszeniu jest wskazywany jako miejsce prowadzenia przedszkola. Formularze wpisu dostępne w urzędach gmin wymagają zatem np. okazania aktu własności lokalu, umowy najmu, użyczenia. Podkreślić należy, że praktyka taka jest nieprawidłowa, przepis jest bowiem jasny i wymaga wyłącznie wskazania miejsca prowadzenia przedszkola, a co za tym idzie, regulacji tej nie można traktować rozszerzająco, a w szczególności z jej treści nie można wywodzić dodatkowych obowiązków po stronie osoby prowadzącej przedszkole (lub starającej się o jego prowadzenie). Oznacza to, że nie istnieje podstawa prawna do żądania jakichkolwiek potwierdzeń posiadania tytułu prawnego do lokalu, w którym przedszkole będzie prowadzone. Zakładając przedszkole niepubliczne, osoba prowadząca bierze na siebie odpowiedzialność za uregulowanie stanu prawnego lokalu, w którym zamierza prowadzić działalność. Następnym elementem zgłoszenia jest opisanie warunków lokalowych prowadzenia działalności. Potwierdzeniem faktu, że przedszkole zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, są pozytywne opinie powiatowego inspektora sanitarnego oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej. Należy przy tym pamiętać, że opinie te muszą odnosić się konkretnie do lokalu (budynku), w którym będzie prowadzone przedszkole, i wyraźnie wskazywać, że Straż oraz Inspektor Sanitarny zbadali warunki panujące w placówce, uznając je za spełniające wymagania do prowadzenia przedszkola. Przykładowo: protokół kontroli przeciwpożarowej prowadzonej w danym budynku nie jest dokumentem wystarczającym do założenia przedszkola. Musi nim być opinia, w dodatku pozytywna. Jednak opinia odnosząca się w dowolny sposób do budynku czy lokalu również nie jest w tym przypadku wystarczająca, bowiem musi z niej wynikać, że służby badały lokal pod kątem spełniania wymogów dotyczących prowadzenia przedszkola. W dalszej kolejności w zgłoszeniu trzeba zawrzeć statut przedszkola niepublicznego, nadany przez osobę prowadzącą. Jego niezbędne elementy wskazuje art. 172 ust. 2 i 3 Prawa oświatowego, zgodnie z którym statut powinien określać: 1) nazwę przedszkola i jego zadania, 2) osobę prowadzącą placówkę, 3) prawa i obowiązki pracowników oraz uczniów, w tym przypadki, w których uczeń może zostać skreślony z listy uczniów, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych na działalność przedszkola, 5) zasady przyjmowania uczniów do przedszkola, 6) cele i zadania przedszkola wynikające z przepisów prawa, w tym w zakresie udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej, organizowania opieki nad dziećmi niepełnosprawnymi, umożliwiania dzieciom podtrzymywania poczucia tożsamości narodowej, etnicznej, językowej i religijnej, z uwzględnieniem zasad bezpieczeństwa oraz zasad promocji i ochrony zdrowia, 7) sposób realizacji zadań przedszkola, z uwzględnieniem wspomagania indywidualnego rozwoju dziecka oraz wspomagania rodziny w wychowaniu dziecka i przygotowaniu go do nauki w szkole, a w przypadku dzieci niepełnosprawnych – ze szczególnym uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, 8) sposób sprawowania opieki nad dziećmi w czasie zajęć w przedszkolu oraz w czasie zajęć poza przedszkolem, 9) szczegółowe zasady przyprowadzania i odbierania dzieci z przedszkola przez rodziców lub upoważnioną przez nich osobę zapewniającą dziecku pełne bezpieczeństwo, 10) formy współdziałania oraz częstotliwość organizowania kontaktów z rodzicami, 11) szczegółowe kompetencje, a także szczegółowe warunki współdziałania organów przedszkola oraz sposób rozwiązywania sporów między tymi organami, 12) organizację pracy przedszkola, w tym organizację wczesnego wspomagania rozwoju dzieci, jeżeli przedszkole takie wspomaganie prowadzi, a także zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, jeżeli przedszkole takie zajęcia prowadzi, 13) czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola, w uzgodnieniu z radą przedszkola, a w przypadku braku rady przedszkola – z radą rodziców, 14) zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i korzystanie przez nie z wyżywienia, ustalone przez organ prowadzący, 15) zakres zadań nauczycieli oraz innych pracowników, w tym zadań związanych z: • zapewnieniem bezpieczeństwa dzieciom w czasie zajęć organizowanych przez przedszkole, • współdziałaniem z rodzicami w sprawach wychowania i nauczania dzieci, z uwzględnieniem prawa rodziców do znajomości zadań wynikających z programu wychowania przedszkolnego realizowanego w danym oddziale i uzyskiwania informacji dotyczących dziecka, jego zachowania i rozwoju, • planowaniem i prowadzeniem pracy dydaktyczno-wychowawczej oraz odpowiedzialnością za jej jakość, • prowadzeniem i dokumentowaniem obserwacji pedagogicznych mających na celu poznanie i zabezpieczenie potrzeb rozwojowych dzieci, • współpracą ze specjalistami świadczącymi pomoc psychologiczno-pedagogiczną, opiekę zdrowotną i inną; 16) prawa i obowiązki dzieci, w tym przypadki, w których dyrektor przedszkola może skreślić dziecko z listy uczniów, 17) warunki stosowania sztandaru przedszkola, godła przedszkola oraz ceremoniału przedszkolnego, o ile zostały ustanowione. Kolejny element zgłoszenia do ewidencji to dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w przedszkolu niepublicznym. Punkt ten wymaga zatem sporządzenia dokładnego wyliczenia obejmującego imiona i nazwiska dyrektora (również wówczas, gdy funkcję tę będzie pełnić sama osoba prowadząca) oraz nauczycieli przyszłego przedszkola. Należy również wskazać poziom, kierunek (specjalności) wykształcenia każdej z tych osób oraz posiadanego przez nią przygotowania pedagogicznego. Zdarza się też, że organ ewidencyjny żąda określenia, jakich przedmiotów będzie nauczać dana osoba, aczkolwiek ponownie nie można do takiego żądania znaleźć wyraźnej podstawy prawnej. Nie można uznać, że niezbędne jest dołączenie do zgłoszenia kopii dokumentów potwierdzających kwalifikacje dyrektora i nauczycieli – Ustawa o systemie oświaty wymaga bowiem wyłącznie podania tych danych. Warto przy tym podkreślić, że Ustawa wymaga wyłącznie danych pracowników przewidzianych do zatrudnienia, a nie zatrudnionych. Jest to istotna różnica, ponieważ oznacza to, że osób tych nie łączy jeszcze żadna umowa z organem prowadzącym. Zatrzymać się natomiast trzeba na kwalifikacjach posiadanych przez dyrektora przedszkola. Jedynym aktem, który je określa, jest Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówek. Już sam tytuł tego aktu wskazuje zakres jego zastosowania – dotyczy on wyłącznie publicznych jednostek systemu oświaty, nie odnosi się zatem do przedszkoli niepublicznych. Dyrektor przedszkola niepublicznego nie musi więc posiadać stosownego stopnia awansu zawodowego, tzn. być co najmniej nauczycielem mianowanym lub dyplomowanym. Co więcej, nie musi wcale być nauczycielem, a zatrudnienie osoby niebędącej nauczycielem na stanowisku dyrektora nie wymaga zgody ani nawet opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z tych powodów uzyskanie wpisu do ewidencji przedszkoli niepublicznych nie może być obarczone warunkiem posiadania przez dyrektora odpowiednich kwalifikacji, te bowiem nie zostały nigdzie ustalone. Ostatnim z wymaganych elementów zgłoszenia jest podanie danych niezbędnych do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON). Odmowa dokonania wpisu Zgodnie z art. 168 ust. 9 Prawa oświatowego organ ewidencyjny dokonuje wpisu do ewidencji w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia oraz z urzędu doręcza zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji, a jego kopię przekazuje właściwemu kuratorowi oświaty oraz organowi podatkowemu. Zaświadczenie zawiera: • nazwę organu, który dokonał wpisu do ewidencji szkoły lub placówki, • datę i numer wpisu do ewidencji, • nazwę przedszkola, • określenie osoby prawnej lub fizycznej prowadzącej przedszkole, • adres przedszkola, • informację o otrzymywaniu dotacji. Organ ewidencyjny może jednak odmówić dokonania wpisu – dzieje się tak w przypadkach określonych w art. 168 ust. 12 Prawa oświatowego, czyli jeśli zgłoszenie nie zawiera wszystkich wymaganych danych i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie, a także w przypadku, gdy statut przedszkola jest sprzeczny z obowiązującym prawem i mimo wezwania nie został zmieniony.