Opublikowano: styczeń 2014

Kontrola prawidłowości wykorzystania dotacji przez przedszkole niepubliczne

Opracowała: Diana Kaczorek, prawnik, legislator, pracownik administracji publicznej

Podstawa prawna:

• Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.),
• Ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 56 poz. 458 ze zm.),
• Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 827),
• Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.).

Wszystkie przywołane w tekście wyroki pochodzą z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dostępnej za pośrednictwem internetu pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Jak rozumieć kontrolę wykorzystania przez przedszkole niepubliczne dotacji z budżetu gminy?

Kontrola wykorzystania przez niepubliczne przedszkola dotacji udzielonych z budżetu gminy, jej zakres, sposób i tryb były na przełomie ostatnich lat przedmiotem licznych sporów pomiędzy organami udzielającymi dotacji a przyjmującymi je przedszkolami niepublicznymi i organami prowadzącymi przedszkola. Organy administracji publicznej, które udzielały dotacji, stały na stanowisku, że skoro przyznają przedszkolom niepublicznym środki publiczne, to tym samym nabierają uprawnień do kontrolowania, w jaki sposób i na jaki cel środki te są wydatkowane. Odmiennego zdania były organy prowadzące przedszkola niepubliczne, które twierdziły, że organy gmin nie mogą tak dalece ingerować w sprawy wydatkowania dotacji przekazywanych na rzecz placówek. Rozstrzygnięcie sporu utrudniały enigmatyczne i niejednoznaczne przepisy Ustawy o systemie oświaty.

Do 2009 r. sądy administracyjne, do których trafiały skargi na naruszenie przez organy gmin prawa regulującego udzielanie i rozliczanie dotacji przedszkolom, szkołom i placówkom niepublicznym, prezentowały w zasadzie jednolite stanowisko. Zgodnie z nim uprawnienia organów gminy, o których mowa w art. 90 ust. 4 uso., do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji nie oznaczają prawa tych organów do kontrolowania wykorzystania dofinansowania, w tym celów, na jakie podmioty niepubliczne mogą wydatkować otrzymane środki. Sądy wskazywały, że dotacje dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych są dotacjami podmiotowymi, a ich zadaniem jest dofinansowanie działalności podmiotów wykonujących zadania oświatowe, określone w Ustawie o systemie oświaty. Jako jedyną dopuszczalną formę kontroli przyznanej dotacji podmiotowej wskazywano prawo organów gminy do kontrolowania faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację.

Ten stan prawny zmieniła Ustawa z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w której znalazła się regulacja przewidująca, że dotacje mogą być przeznaczone jedynie na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola, szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, oraz mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących przedszkola, szkoły lub placówki. Ponadto na jej mocy organy jednostek samorządu terytorialnego zyskały prawo kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych przedszkolom, szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Dodatkowo osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli otrzymały prawo wstępu do kontrolowanej placówki oraz wglądu do prowadzonej przez nią dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, a także prawo przetwarzania danych osobowych uczniów w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji.

Jednocześnie nowelizacja Ustawy o systemie oświaty z 19 marca 2009 r. upoważniła organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, aby w uchwałach podjętych na podstawie art. 90 ust. 4 uso. określiły, oprócz trybu udzielania i rozliczania dotacji, również tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji z 2009 r. (dostępnego na sejmowej stronie internetowej: www.sejm.gov.pl) wskazywano, że zmiany te mają na celu „wprowadzenie mechanizmów umożliwiających weryfikację wydatkowania dotacji przyznanych przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego”. Założono, że właściwe wykorzystanie dotacji zostanie zapewnione poprzez: „(…)

1. określenie przeznaczenia otrzymywanych dotacji (na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej) oraz możliwości ich wykorzystania wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki,
2. umożliwienie organom dotującym kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych z ich budżetów, w tym zapewnienie osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli, prawa wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania,
3. udzielenie organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do ustalania trybu i zakresu kontroli wykorzystania dotacji”.

Jednocześnie w uzasadnieniu do projektu Ustawy zwrócono uwagę, że zaproponowane zmiany stanowią odpowiedź na liczne postulaty zgłaszane przez jednostki samorządu terytorialnego sygnalizujące potrzebę stworzenia instrumentów umożliwiających kontrolę przekazywanych dotacji. Mają one także zapobiec nadużyciom zachodzącym w wyniku stosowania praktyk pobierania dotacji przez szkoły niepubliczne w wysokości znacznie przekraczającej kwotę wynikającą z liczby uczniów faktycznie uczęszczających do szkoły, co wykazała kontrola przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli w 2007 r.

Kolejna nowelizacja, Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw