OPUBLIKOWANO: 9 LISTOPADA 2018
Wytyczne w zakresie kontroli zarządczej
Podstawa prawna:
- Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2077 ze zm.),
- Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241 ze zm.),
- Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2009 r. Nr 15 poz. 84),
- Komunikat Nr 6 Ministra Finansów z dnia 6 grudnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wytycznych dla jednostek sektora finansów publicznych w zakresie planowania oraz zarządzania ryzykiem (Dz.Urz. MF z 2012 r. poz. 56),
- Komunikat Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z 2011 r. Nr 2 poz. 11).
Na podstawie art. 123 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych 1 stycznia 2010 r. wszedł w życie rozdział 6 Ustawy o finansach publicznych. Wraz z tą regulacją pojawił się obowiązek prowadzenia kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, czyli również w przedszkolach, szkołach i placówkach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Od wprowadzenia kontroli zarządczej jedynym aktem, dającym jakikolwiek obraz na temat jej pożądanego kształtu, był Komunikat w sprawie standardów kontroli zarządczej, którego treść można ocenić niezwykle krytycznie. Ocena ta nie jest spowodowana jednak zawartymi w nim błędami, lecz ogólnymi zapisami. W założeniach miało to sprzyjać dowolności, a spowodowało problemy interpretacyjne – dyrektorom odpowiedzialnym za wprowadzenie kontroli nie zostały w dostatecznie precyzyjny sposób przekazane wymogi, jakie kontrola powinna spełniać.
Standardy kontroli zarządczej
Standardy kontroli zarządczej są podstawowym aktem zawierającym wytyczne dotyczące kształtu kontroli zarządczej. Stanowią one załącznik do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Akt ten sugeruje, jakie elementy powinny składać się na kontrolę. Z uwagi jednak na fakt, że komunikat wydany przez ministra nie należy do źródeł prawa, pozostaje on wyłącznie sugestią, do której dyrektorzy jednostek oświatowych nie muszą się stosować. Placówki mogą przyjąć własne rozwiązania, ale w taki sposób, aby zrealizować cele kontroli wymienione w art. 68 ust. Ustawy o finansach publicznych, czyli zapewnić w szczególności:
- zgodność działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi,
- skuteczność i efektywność działania,
- wiarygodność sprawozdań,
- ochronę zasobów,
- przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postępowania,
- efektywność i skuteczność przepływu informacji,
- zarządzanie ryzykiem.
Wada standardów została wskazana na wstępie – są one stosunkowo mało szczegółowe – znaleźć w nich można informacje o tym, jakie efekty powinny zostać osiągnięte, ale bez wskazywania konkretnych rozwiązań.
Przykładowo, w zakresie standardu A (środowisko wewnętrzne) wytyczne wskazują, że osoby zarządzające i pracownicy powinni być świadomi wartości etycznych przyjętych w jednostce i przestrzegać ich przy wykonywaniu powierzonych zadań, lecz jednocześnie nie sposób z treści samych standardów wywnioskować, w jakiej formie powinno nastąpić poinformowanie pracowników o promowanych wartościach etycznych. Brak sugerowanych rozwiązań był i jest powodem trudności we wprowadzaniu kontroli zarządczej w jednostkach.
W założeniach ustawodawcy bardziej precyzyjne regulacje powinny się znajdować w szczegółowych wytycznych w zakresie kontroli zarządczej, wydawanych na podstawie art. 69 ust. 4 Ustawy o finansach publicznych. Przez długi czas były one jednak niedostępne, bowiem szczegółowe wytyczne wydane w 2011 r., a stanowiące załącznik do Komunikatu Nr 3 Ministra Finansów w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych, dotyczyły wyłącznie jednego z elementów kontroli zarządczej – samooceny.
Tymczasem same standardy kontroli zarządczej wskazują, że najistotniejszym jej elementem jest system wyznaczania celów i zadań dla jednostek, a także system monitorowania ich realizacji. Wytyczne dotyczące sposobu realizacji tych elementów, jak i analizy ryzyk, ściśle powiązanej z celami przyjętymi przez jednostkę, nie były dostępne. Dopiero wydanie w 2012 r. Komunikatu Nr 6 Ministra Finansów w sprawie szczegółowych wytycznych dla jednostek sektora finansów publicznych w zakresie planowania oraz zarządzania ryzykiem zmieniło sytuację.
Szczegółowe wytyczne w zakresie planowania i zarządzania ryzykiem
Zarządzanie ryzykiem to procedury oraz skoordynowane działania, podejmowane zarówno przez kierownictwo szkoły, jak i jego pracowników, które poprzez identyfikację i analizę ryzyka oraz określanie adekwatnych reakcji na ryzyko zwiększają prawdopodobieństwo osiągnięcia celów i realizacji zadań.
Wstępem do zarządzania ryzykiem jest zawsze prawidłowe określenie celów i zadań jednostki. Muszą one być tak ustalone, aby można było nie tylko dokonać identyfikacji ryzyk oraz ich analizy. Wytyczne wskazują, że planowanie działalności jest procesem, w którym są ustalane cele i zadania oraz wskazywane są środki do ich osiągania. Cele są:
- podstawowymi elementami kierowania jednostką,
- zapewniają poczucie kierunku,
- skupiają wysiłki (pozwalają na efektywną alokację ograniczonych zasobów),
- wyznaczają plany szczegółowe i wpływają na podejmowane decyzje, a także pomagają w ocenie osiąganych postępów.
Przy planowaniu można wyróżnić dwie zasadnicze grupy celów: strategiczne oraz operacyjne. Cele strategiczne powinny wynikać z przyjętej misji i wizji, mają raczej stały i ogólny charakter, dotyczą dłuższego czasu. Cele operacyjne natomiast powinny wynikać z celów strategicznych, mają bardziej dynamiczny charakter, obejmują krótszy okres (np. rok) i dotyczą konkretnych działań, które będą realizowane.
