STAN PRAWNY NA 3 STYCZNIA 2020 Rada przedszkola – zasady funkcjonowania i kompetencje Opracował: Patryk Kuzior, doktor nauk prawnych, specjalista m.in. w zakresie prawa oświatowego, urzędnik zajmujący stanowisko kierownicze w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, autor wielu opracowań naukowych z zakresu prawa i wykładowca akademicki Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.). Usytuowanie przepisów dotyczących funkcjonowania rad szkół i przedszkoli w rozdziale czwartym Ustawy Prawo oświatowe (dalej: upo.), zatytułowanym Społeczne organy w systemie oświaty, przesądza o społecznym charakterze tego organu. Z założenia przyjętego przez prawodawcę wynika, że rada przedszkola składa się zarówno z osób związanych z placówką na gruncie zawodowym, a więc nauczycieli, jak i reprezentacji pozostałych członków jej społeczności, którzy są odbiorcami świadczonych przez nią usług. Członkowie rady przedszkola pełnią tę funkcję nie zawodowo, w ramach obowiązków służbowych (jak np. w przypadku rady pedagogicznej), ale społecznie i w oparciu o zasadę dobrowolności – o wejście w skład rady przedszkola trzeba się ubiegać. Z art. 80 ust. 1 upo. wynika, że w szkołach i placówkach mogą działać rady szkół i placówek. Kluczowy w tym przepisie czasownik „mogą” przesądza, że omawiana rada nie jest organem obligatoryjnym, nie musi być więc powołana. Druga istotna informacja płynąca z przywołanego przepisu jest natomiast taka, że rady mogą funkcjonować zarówno w szkołach, jak i placówkach oświatowych innego rodzaju. Wyjaśnijmy od razu, że art. 82 ust. 1 upo. ogranicza wprawdzie możliwość powoływania rad, wskazując, że rady szkoły lub placówki nie powołuje się w szkołach i placówkach, w których ze względu na specyfikę organizacji pracy i zadania nie ma możliwości wyłonienia stałej reprezentacji rodziców lub uczniów. W kontekście powyższego należy uznać, że nie istnieją żadne przeszkody prawne do powołania rady w placówce funkcjonującej na najniższym etapie edukacyjnym, a więc w przedszkolu. Co więcej, przepis art. 81 ust. 2 upo., który mówi o składzie rady, jednoznacznie wskazuje, że organ taki może zostać w przedszkolu powołany. Powoływanie rady przedszkola O utworzeniu rady przedszkola decyduje organ prowadzący. Wprawdzie żaden przepis nie przesądza o tym wprost, ale stosownie do art. 102 ust. 1 pkt 8 upo. w statucie przedszkola określa się jego organy, zaś pierwszy statut, w myśl art. 88 ust. 7 upo., nadaje organ prowadzący. Jeżeli w momencie tworzenia przedszkola i nadawania mu statutu organ prowadzący nie przewidział funkcjonowania w placówce rady przedszkola, droga do jej powołania nie jest zamknięta. Mając jednak na uwadze przywołane wcześniej regulacje, trzeba stwierdzić, że rada może zacząć funkcjonować w istniejącym już przedszkolu pod warunkiem zmiany statutu i wpisania jej do katalogu organów przedszkola. Zmiany statutu nie może dokonać jednak organ prowadzący, gdyż uprawniony jest on do nadawania jedynie pierwszego statutu. Kolejne, podobnie jak zmiany, uchwala rada przedszkola (art. 80 ust. 2 pkt 1 upo.), a w sytuacji, kiedy jej nie powołano, uprawnienie to wykonuje rada pedagogiczna (art. 82 ust. 2 upo.). W placówce, której statut dotychczas nie przewidywał funkcjonowania rady przedszkola, jej powstanie organizuje dyrektor z własnej inicjatywy albo na wniosek rady rodziców (art. 81 ust. 13 upo.). Określenie „powstanie organizuje” należy rozumieć jako stworzenie formalnej podstawy do działania rady w postaci zapisów statutowych, ale także działania faktyczne zmierzające do wyłonienia pierwszego składu rady. Jeżeli z wnioskiem o powstanie rady wystąpiła rada rodziców, to jest on wiążący dla dyrektora, który niezwłocznie powinien podjąć niezbędne działania umożliwiające realizację postulatu rady rodziców. Kompetencje rady przedszkola Zadania rady przedszkola wymienione zostały w art. 80 ust. 2 upo., który określa je w sposób dwojaki. Po pierwsze przepis ten stwierdza, że rada przedszkola uczestniczy w rozwiązywaniu spraw wewnętrznych placówki, przy czym nie sprecyzowano, co należy rozumieć pod pojęciem „spraw wewnętrznych”. Wydaje się, że chodzi tu o wszystkie istotne kwestie związane z bieżącym funkcjonowaniem przedszkola, a więc zakres ten obejmuje całe spektrum zagadnień. Sformułowanie „uczestniczy w rozwiązywaniu” przesądza natomiast o tym, że rada współdziała z innymi organami placówki, nie jest zaś podmiotem, który samodzielnie stanowi o sposobie rozwiązywania spraw wewnętrznych przedszkola. Artykuł 80 ust. 2 upo. wyszczególnia pięć konkretnych kompetencji rady przedszkola, przesądzając, że organ ten: • uchwala statut przedszkola, • opiniuje projekt planu finansowego placówki, • może występować do organu sprawującego nadzór pedagogiczny nad przedszkolem z wnioskami o zbadanie i dokonanie oceny działalności, jej dyrektora lub innego nauczyciela (wnioski te mają dla organu charakter wiążący), • opiniuje plan pracy przedszkola, projekty innowacji i eksperymentów pedagogicznych oraz inne sprawy istotne dla placówki, • z własnej inicjatywy ocenia sytuację oraz stan placówki i występuje z wnioskami do dyrektora, rady pedagogicznej, organu prowadzącego przedszkole oraz do wojewódzkiej rady oświatowej, w szczególności w sprawach organizacji dodatkowych zajęć edukacyjnych. Jeśli chodzi o kompetencję w zakresie uchwalania statutu, to – jak już wspomniano – rada przedszkola jest tym organem, który władny jest zmienić pierwszy statut placówki nadany przez organ prowadzący. Zmiany mogą dotyczyć treści poszczególnych przepisów, jak również całego tekstu, który może zostać zastąpiony nowym. Inicjatorem zmian nie jest jednak rada przedszkola, gdyż z art. 72 ust. 1 upo. wynika, że to rada pedagogiczna przygotowuje projekt statutu i przedstawia do uchwalenia radzie przedszkola. Oznacza to, że także w przypadku omawianej kompetencji stanowiącej rada przedszkola nie jest organem samodzielnie realizującym cały proces, ale współdziała – tak jak dzieje się to przy rozwiązywaniu spraw wewnętrznych przedszkola. Choć przepisy nie regulują tego wprost, przyjąć należy, że rada przedszkola nie jest bezwzględnie związana przedłożonym jej do uchwalenia projektem. W procesie stanowienia regulacji wewnętrznych ma trzy możliwości w odniesieniu do projektu, a mianowicie może go odrzucić w całości, przyjąć go bez zmian albo po wprowadzeniu zmian. Kolejna kompetencja rady przedszkola dotyczy finansowej sfery działania, przy czym i w tym wypadku bierze ona udział w procesie, w który zaangażowane są także inne organy placówki. Z treści art. 70 ust. 2 pkt 2 upo. wynika bowiem, że projekt planu finansowego dyrektor przedszkola przedstawia do zaopiniowania również radzie pedagogicznej. Co się tyczy natomiast drugiej kompetencji, a więc uprawnienia do przedstawienia wniosków w sprawie rocznego planu finansowego środków specjalnych placówki, to oznacza ono możliwość ich formułowania i przedstawiania dyrektorowi, ale jeszcze przed sformułowaniem stosownego planu. Działania te powinny zatem poprzedzać proces opiniowania gotowego projektu planu. Następne uprawnienie rady przedszkola sprowadza się do możliwości inicjowania działań organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Wiążący charakter wniosków o zbadanie i dokonanie oceny działalności przedszkola, jej dyrektora lub innego nauczyciela zatrudnionego w placówce oznacza, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny ma obowiązek przeprowadzenia czynności nadzorczych we wskazanym we wniosku rady przedszkola zakresie. Zauważyć trzeba jednak, że rada może występować z wnioskami o zbadanie i dokonanie oceny działalności placówki, jej dyrektora lub innego nauczyciela wyłącznie do organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a więc może domagać się nadzoru w sprawach dydaktyczno-wychowawczych i opiekuńczych. Formalnie kompetencje rady nie obejmują możliwości występowania z wiążącymi wnioskami do organu prowadzącego, sprawującego nadzór nad działalnością placówki w zakresie spraw finansowych. Nie oznacza to jednak, że rada przedszkola nie ma prawa sygnalizować nieprawidłowości w działaniu placówki organowi prowadzącemu i apelować o podjęcie odpowiednich kroków. Przeciwnie, może to robić, ale wystąpienia takie nie mają już wiążącego charakteru i przyjmują postać petycji, którą złożyć może każdy. Odrębnie wskazano natomiast w Ustawie Prawo oświatowe możliwość występowania rady do organu prowadzącego (również do dyrektora, rady pedagogicznej) z wnioskami, które – jak wskazuje redakcja przepisu – dotyczyć mogą warunków funkcjonowania przedszkola i wynikają z dokonywanej przez radę oceny sytuacji i stanu placówki. W świetle zadań przypisanych ustawowo radzie przedszkola jest ona również organem opiniodawczym, którego głosu należy wysłuchać w sprawach planu pracy placówki, projektów innowacji i eksperymentów pedagogicznych, ale także w innych kwestiach istotnych dla placówki. Taki opis katalogu spraw jest co prawda dosyć nieostry, ale trzeba mieć świadomość, że trudno przewidzieć w tekście normatywnym wszelkie sytuacje, jakie wyniknąć mogą w związku z działalnością placówki oświatowej. Skład rady przedszkola Rada przedszkola z punktu widzenia jej ustawowego składu stanowi wspólną reprezentację społeczności placówki. Choć z art. 81 ust. 1 upo. wynika, że w skład rady wchodzą nauczyciele wybrani przez ogół nauczycieli, rodzice wybrani przez ogół rodziców oraz uczniowie wybrani przez ogół uczniów, to jednak ust. 2 tego samego artykułu przesądza, że w przedszkolu radę tworzą przedstawiciele tylko dwóch pierwszych grup. Ograniczenie to jest naturalną konsekwencją braku odpowiedniej dojrzałości psychicznej i intelektualnej wychowanków do uczestniczenia w tego rodzaju gremium i wykonywania jego kompetencji. Ustawodawca w art. 81 ust. 5 upo. wskazał jedynie minimalną liczbę członków rady, ustalając ją na sześć osób. Oznacza to, że statut konkretnego przedszkola może przewidywać szerszy skład osobowy, przy czym – biorąc pod uwagę, że w skład rady wchodzą przedstawiciele nauczycieli i rodziców w równej liczbie – powinien on być parzysty. Z uwagi na konieczność zapewnienia radzie przedszkola możliwości sprawnego działania wydaje się, że gremium to nie powinno być zbyt liczne. Zgodnie z art. 81 ust. 6 upo. tryb wyboru członków rady przedszkola określa statut placówki, przy czym może on przewidywać rozszerzenie składu rady o inne osoby niż nauczyciele i rodzice. Określenie „tryb wyboru” jest bardzo pojemne i mieści w sobie takie kwestie szczegółowe jak: • zarządzenie o przeprowadzeniu wyborów z określeniem daty i miejsca odbywania aktu wyborczego (głosowania), w tym także w przypadku konieczności przeprowadzenia wyborów uzupełniających (w przypadku wygaśnięcia mandatów poszczególnych członków rady), • określenie czynnego i biernego prawa wyborczego (kto wybiera i kto może być wybranym), • zasady zgłaszania kandydatów do rady, • sposób głosowania oraz ustalania wyników wyborów i ich ogłaszania, • określenie zasad nadzoru nad przeprowadzeniem wyborów do rady (np. powoływanie komisji wyborczych). Rada przedszkola jest organem kadencyjnym, a jej kadencja trwa trzy lata, przy czym dopuszczalne jest wprowadzenie w statucie przedszkola zasady, że corocznie zmienia się 1/3 składu rady (art. 81 ust. 7 upo.). Przyjęcie takiego rozwiązania może być kłopotliwe ze względu na konieczność organizowania co roku wyborów, jednak z drugiej strony daje możliwość zaangażowania się w prace także rodzicom nowych wychowanków. Regulamin działalności rady przedszkola Artykuł 81 ust. 8 upo. upoważnia radę rodziców do uchwalenia regulaminu działalności. To akt o charakterze wewnętrznym. Z uwagi na hierarchiczność systemu prawa przy redagowaniu postanowień regulaminu pamiętać należy o zapewnieniu jego zgodności z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu. Powinien być on zatem zgodny nie tylko z powszechnie obowiązującymi przepisami regulującymi działalność przedszkola, ale także z jego statutem. Postanowienia regulaminu powinny koncentrować się na kwestiach technicznych związanych z bieżącym funkcjonowaniem rady (m.in. na zasadach jej procedowania, zwoływaniu zebrań), które nie zostały dotychczas uregulowane w przepisach wyższego rzędu. W kontekście powyższego za niedopuszczalne należy uznać rozszerzanie w regulaminie uprawnień rady przedszkola w stosunku do przyznanych jej przepisami powszechnie obowiązującymi czy też np. określanie niemających oparcia w przepisach wyższego rzędu obowiązków innych organów przedszkola wobec rady. Decydowanie przez radę o własnych sprawach to nie tylko uchwalanie regulaminu działalności, ale także wybór przewodniczącego. Ustawa Prawo oświatowe mówi wprawdzie tylko o przewodniczącym, ale dopuszczalne jest, by regulamin przewidywał wybór wiceprzewodniczącego, który kierowałby pracami rady pod nieobecność przewodniczącego. Można też powołać np. sekretarza rady. Funkcję przewodniczącego, jak i ewentualnie inne przewidziane w regulaminie, mogą pełnić tylko członkowie rady, przy czym regulamin zapewniać powinien demokratyczny wybór, co oznacza, że nieprawidłowe byłoby określenie, że funkcje te może pełnić wyłącznie przedstawiciel nauczycieli albo rodziców. W przypadku rady przedszkola mamy zatem do czynienia z inną sytuacją niż w przypadku rady pedagogicznej, gdzie Ustawa Prawo oświatowe przesądza z góry, że jej przewodniczącym jest dyrektor placówki. Zadania dyrektora przedszkola Jeśli chodzi o dyrektora, to nie tylko nie może on być przewodniczącym rady przedszkola, ale i jej członkiem. Przesądza o tym art. 81 ust. 10 upo., który przyznaje dyrektorowi prawo do uczestniczenia w pracach rady wyłącznie z głosem doradczym. Określenie „głos doradczy” należy rozumieć jako prawo do udziału w dyskusji, ale bez możliwości udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć. Na gruncie tego przepisu nie jest zatem dopuszczalne, by to dyrektor zwoływał posiedzenia rady, a następnie im przewodniczył, te funkcje należą bowiem do przewodniczącego. Prawidłowa wykładnia przepisu przesądza o tym, że dyrektorowi przedszkola przysługuje prawo do uczestniczenia w zebraniach (posiedzeniach) rady w każdym przypadku. Ponieważ tego prawa nie można mu ograniczać, powinien być powiadamiany o terminie i miejscu zebrania rady przedszkola, przy czym jego udział nie jest obowiązkowy. Jeśli chodzi o rolę dyrektora przedszkola w kontekście funkcjonowania rady, to powinien on stwarzać warunki umożliwiające temu organowi działanie, a więc udostępniać pomieszczenia placówki do zorganizowania zebrań, przekazać artykuły biurowe czy zapewnić miejsce do przechowywania dokumentacji wytwarzanej przez radę. Inni uczestnicy posiedzeń rady przedszkola Poza dyrektorem przedszkola w zebraniach rady z głosem doradczym mogą brać udział także inne osoby, zapraszane przez przewodniczącego za zgodą lub na wniosek rady (art. 81 ust. 10 upo.). O tym, jakie mogą to być osoby, przepisy powszechnie obowiązujące nie przesądzają, ale oczywiste jest, że chodzi tu o ludzi mogących służyć pomocą (radą, opinią) radzie przedszkola, takich jak np. przedstawiciele organu prowadzącego albo kuratorium, nauczyciele przedszkola lub rodzice, którzy nie są członkami rady, przedstawiciele innych przedszkoli, jak i innych placówek oświatowych. Co do zasady rada przedszkola jako organ kolegialny powinna pracować na zebraniach (posiedzeniach plenarnych), w których mają prawo uczestniczyć wszyscy jej członkowie. Regulamin może przewidywać także powoływanie komisji stałych czy doraźnych oraz innych zespołów, złożonych z części członków rady, którym można powierzać konkretne zadania. Komisje czy zespoły zadaniowe (robocze) nie mogą jednak zastępować rady i przejmować jej kompetencji, mają bowiem jedynie pomocniczy charakter. Podejmowanie decyzji Wola rady przedszkola jako organu kolegialnego wyrażana jest w drodze uchwały podejmowanej w wyniku głosowania. Bez względu zatem na to, czy rada wykonuje swoje kompetencje stanowiące, zajmuje stanowisko, wyraża opinie czy występuje z wnioskiem, to z punktu widzenia prawa akt jej woli ma właśnie postać uchwały. Regulamin rady powinien precyzyjnie określać sposób podejmowania decyzji. Konieczne jest zatem określenie większości oraz minimalnego kworum wymaganego dla ważności podejmowanych uchwał rady. Przepisy powszechnie obowiązujące nie narzucają tu żadnych rozwiązań, a więc dopuszczalne jest podejmowanie uchwał w każdej sprawie zwykłą większością głosów. W regulaminie mogą również zostać wprowadzone regulacje, zgodnie z którymi w przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego. Jeśli chodzi o sposób głosowania, to możliwe jest przyjęcie głosowania jawnego, imiennego lub tajnego, przy czym tu także różny sposób głosowania może być zastrzeżony dla różnych kategorii spraw (np. głosowania tajne w sprawach personalnych). Co się tyczy wspomnianego kworum, to zwyczajowo przyjmuje się dla organów kolegialnych, że powinna to być co najmniej połowa statutowego składu rady, choć nie zabrania się, by regulamin przewidywał wyższe kworum. Jako że rada przedszkola to organ działający oficjalnie i jej pozycja umocowana jest w przepisach prawa, powinna funkcjonować w sposób transparentny, a jej działania powinny być dokumentowane, na co wskazuje art. 81 ust. 8 upo., nakazujący protokołowanie zebrań. Spisanie protokołu może być zadaniem protokolanta wybieranego każdorazowo na zebraniu, może być także stałym zadaniem sekretarza rady, jeśli zdecydowano się na utworzenie takiego stanowiska.