STAN PRAWNY NA 6 WRZEŚNIA 2019 Obsługa finansowa, administracyjna i organizacyjna szkół Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz wielu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 351), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), • Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1079 ze zm.), • Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), • Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 511), • Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292), • Ustawa z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1352). Zadania i obowiązki organu prowadzącego dotyczące obsługi prowadzonych przez niego szkół i placówek określa art. 10 ust. 1 Ustawy Prawo oświatowe (dalej upo.). Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności: • zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, • zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, • wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, • zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 Ustawy o rachunkowości, • wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych, • wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki. Czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 Ustawy o rachunkowości, to: • prowadzenie – na podstawie dowodów księgowych – ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym, • okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów, • wycena aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego, • sporządzanie sprawozdań finansowych, • gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ww. Ustawą. W celu wykonywania przedstawionych wyżej zadań, zgodnie z obecnie obowiązującym art. 10 ust. 2 upo., organy prowadzące szkoły i placówki mogą: • tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej, • organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Użycie przez ustawodawcę w przytoczonych regulacjach zwrotu „mogą organizować” oznacza, że decyzja dotycząca zorganizowania wspólnej obsługi szkół i placówek, jak również wybór formy, w jakiej owa wspólna obsługa będzie prowadzona, należy do wyłącznej decyzji organu prowadzącego. Organem prowadzącym w rozumieniu tego przepisu jest natomiast, odpowiednio, rada gminy lub rada powiatu. Wskazanie przez ustawodawcę rady gminy lub powiatu jako organu odpowiedzialnego za wykonywanie kompetencji organu prowadzącego w rozumieniu art. 10 ust. 2 upo. oznacza, że wspólna obsługa szkół i placówek prowadzonych przez daną jednostkę samorządu terytorialnego może zostać wprowadzona wyłącznie w drodze uchwały. Prowadzenie wspólnej obsługi szkół i placówek Jeśli nie zostanie utworzona specjalistyczna jednostka powołana do obsługi ekonomiczno administracyjnej szkół i placówek danej gminy, obsługa wspólna jest wykonywana najczęściej przez pracowników zatrudnionych w samym urzędzie gminy. Mamy wówczas do czynienia z powołanymi w ramach struktury organizacyjnej urzędu komórkami (referatami) zajmującymi się wyłącznie obsługą administracyjną, organizacyjną, finansową i księgową jednostek oświatowych. W gminie do jednostek tych należeć będą samorządowe przedszkola i szkoły podstawowe oraz jednostki oświatowe, których prowadzenie jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego innych szczebli, a które zostały przekazane gminie do prowadzenia w drodze porozumienia zawartego z właściwą jednostką samorządu terytorialnego. Ważne! Oprócz wyodrębnienia komórki właściwej do obsługi jednostek oświatowych, w ramach urzędu gminy bądź jednostki samorządu terytorialnego wyższego szczebla, art. 11 ust. 2 upo. pozwala na utworzenie przez gminę odrębnej jednostki wyłącznie do obsługi ekonomiczno administracyjnej szkół i placówek. Należy jednocześnie zauważyć, że upo. nie zawiera żadnych szczegółowych postanowień dotyczących sposobu organizacji jednostki utworzonej w celu wspólnej obsługi. Postanowienia te znaleźć się muszą w uchwale o utworzeniu jednostki oraz w jej statucie. Statut zespołu obsługi powinien wskazywać zadania, jakie zespół wykonuje. Z reguły będzie to: • prowadzenie księgowości i sprawozdawczości obsługiwanych jednostek, • naliczanie i wypłacanie wynagrodzeń oraz innych świadczeń przysługujących pracownikom obsługiwanych jednostek, • prowadzenie akt osobowych i dokumentacji kadrowej w sprawach związanych ze stosunkiem pracy pracowników obsługiwanych jednostek, • sporządzenie deklaracji rozliczeniowych z tytułu składek ZUS-u, podatku dochodowego, zasiłków chorobowych, • przygotowanie dokumentacji związanej z rentami i emeryturami pracowników obsługiwanych jednostek. Należy zauważyć, że art. 10 ust. 2 Ustawy o systemie oświaty trzeba uznać za szczególny wobec przepisów Ustawy o rachunkowości, bowiem z punktu widzenia jej regulacji prowadzenie obsługi księgowej poza jednostką budżetową jest wykluczone. Artykuł 11 ust. 1 Ustawy o rachunkowości zakłada, że księgi rachunkowe są prowadzone przez szkołę, ale jednocześnie ust. 2 tego przepisu dopuszcza, że prowadzenie ksiąg rachunkowych może zostać powierzone przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 76a ust. 3 ww. Ustawy, lub przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie z innego państwa członkowskiego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Ustawy o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (inne niż Rzeczpospolita Polska państwo członkowskie Unii Europejskiej lub państwo członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu). Przez pojęcie „przedsiębiorcy”, o którym mowa w art. 76a ust. 3 Ustawy o rachunkowości, należy rozumieć: • przedsiębiorców będących osobami fizycznymi, jeżeli są uprawnieni do wykonywania czynności z zakresu usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych, • pozostałych przedsiębiorców, pod warunkiem że czynności z tego zakresu będą wykonywane przez osoby uprawnione do wykonywania czynności z zakresu usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych. Jednocześnie art. 76a ust. 1 Ustawy o rachunkowości zakłada, że usługowe prowadzenie ksiąg rachunkowych jest działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów Ustawy Prawo przedsiębiorców – w konsekwencji nie może być wykonywane przez jednostkę budżetową na gruncie przepisów Ustawy o rachunkowości. Rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w upo. jest więc rozwiązaniem szczególnym wobec przepisów o rachunkowości, gdyż pozwala na prowadzenie ksiąg rachunkowych poza szkołą, której księgi dotyczą, a co więcej – może je wykonywać jednostka budżetowa. W konsekwencji szkoła i placówka objęte działalnością zespołu wspólnej obsługi nie mają obowiązku zatrudniania w swojej strukturze księgowego. Zapamiętaj! Wspólna obsługa, o której mowa w upo., może być organizowana wyłącznie zgodnie z ustawami samorządowymi. Zgodnie z art. 10a pkt 1 Ustawy o samorządzie gminnym gmina może zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną, jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych, a zatem także szkołom. Wspólną obsługę może prowadzić urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego (art. 10b Ustawy o samorządzie gminnym). Przepisy te są podstawą do powołania CUW – Centrum Usług Wspólnych. Oczywiście CUW-y mogą powstawać nie tylko w gminie, ale również w powiatach, ponieważ możliwość ich utworzenia przewiduje również art. 6a i nast. Ustawy o samorządzie powiatowym. Rada gminy lub powiatu w drodze uchwały: • tworzy CUW, • wskazuje obsługiwane przez CUW szkoły, • wskazuje zakres obowiązków powierzonych CUW-om w ramach wspólnej obsługi. Powierzanie obowiązków przez dyrektora Samo utworzenie CUW-u nie jest wystarczające z punktu widzenia ustaw szczególnych do objęcia zadań, którymi powinien się on zajmować. Przykładowo: • powierzenie obowiązków z zakresu rachunkowości przez dyrektora szkoły lub placówki jest skuteczne dopiero wtedy, gdy przyjęcie ich przez inną osobę zostało potwierdzone na piśmie, • prowadzenie wspólnej działalności socjalnej, stosownie do art. 9 ust. 1 i 3 Ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, wymaga zawarcia przez pracodawców umowy, w której należy określić przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy, a także warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu. W praktyce stosowne upoważnienia powinny zostać udzielone przez dyrektorów szkół i placówek oświatowych kierownikowi zespołu wspólnej obsługi. Rodzi to określone konsekwencje praktyczne, gdyż od tej pory główny księgowy nie jest służbowo podległy dyrektorowi szkoły. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w której dyrektor nie może wydawać poleceń służbowych księgowemu dokonującemu obsługi rachunkowej jego szkoły – polecenia takie w gminie może wydawać wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako zwierzchnik służbowy kierowników gminnych jednostek organizacyjnych – do tego kręgu należą zarówno dyrektorzy szkół, jak i zespołów obsługi. Należałoby się zastanowić, jakie konsekwencje praktyczne rodzi utworzenie zespołu obsługi z punktu widzenia dyrektora. Jedną z nich jest niewątpliwie wysoce dla niego niekomfortowe ograniczenie możliwości personalnego oddziaływania na księgowego własnej jednostki. Jednocześnie należy zauważyć, że regulacja art. 10 ust. 2 upo., pozbawiając dyrektora z jednej strony wpływu na wykonywanie istotnych procesów związanych z finansami szkoły, nie zwalnia go całkowicie z odpowiedzialności za nie. Zespół obsługi powinien dbać o odpowiedni poziom oferowanych przez siebie usług i eliminować możliwość wystąpienia sytuacji, w której naruszenie dyscypliny finansów byłoby możliwe. W praktyce jednak jedyną możliwością obrony dyrektora przed odpowiedzialnością jest uważne sprawdzenie wszelkich dokumentów, jakie zostają mu przesłane do zaakceptowania przez zespół. Z punktu widzenia organu prowadzącego wspólna obsługa szkół i placówek oznacza z kolei minimalizację kosztów jej prowadzenia, więc zespoły obsługi z reguły są chętnie tworzone.