STAN PRAWNY NA 18 PAŹDZIERNIKA 2019 Finansowanie przedszkoli publicznych Opracował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz szeregu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna:  Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.),  Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.),  Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.),  Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.),  Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.),  Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.),  Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2018 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2446 ze zm.),  Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. z 2019 r. poz. 595). Dyrektor każdej samorządowej jednostki oświatowej zdaje sobie z pewnością sprawę z trudnej sytuacji finansowej samorządów, która wynika z ponoszenia wydatków na oświatę. Można bowiem przypuszczać, że jest o niej informowany w każdym niemal przypadku, gdy tylko próbuje uzyskać od organu prowadzącego dodatkowe środki na wykonywanie zadań w prowadzonej przez siebie jednostce. Każda jego decyzja, wiążąca się z finansami, musi mieć poparcie samorządu, a w szczególności organu wykonawczego gminy, czyli wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Z kolei możliwości finansowe gminy zależą zarówno od pozyskiwanych przez nią środków własnych, jak i środków otrzymywanych z budżetu centralnego, dlatego można się zastanowić, jaką drogę przechodzą pieniądze, zanim ostatecznie zostaną wypłacone na rzecz przedszkola i wykorzystane na potrzeby jego działalności. Dochody gmin Gmina, jako organ prowadzący samorządowe przedszkola, przeznacza swoje dochody na rzecz zapewnienia ich działalności. Aby określić możliwe źródła dochodów, należy odnieść się do treści Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 3 tego aktu dochodami tymi są:  dochody własne,  subwencja ogólna,  dotacje celowe z budżetu państwa. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ww. Ustawy na subwencję ogólną dla gmin składa się m.in. część oświatowa. Kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w Ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych (art. 28 ust. 1 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Zasady dzielenia części oświatowej subwencji ogólnej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego formułuje z kolei rozporządzenie wydawane na podstawie art. 28 ust. 6 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Jest ono wydawane corocznie z uwagi na fakt, że jego zapisy muszą zostać dostosowane do obowiązujących w danym roku założeń budżetu centralnego. Obecnie obowiązującym aktem jest Rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019. Subwencja oświatowa dla przedszkoli samorządowych Na podstawie § 1 ust. 1 ww. Rozporządzenia część oświatowa subwencji ogólnej na 2019 r. jest dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych określonych w Ustawie o systemie oświaty, Ustawie Prawo oświatowe i Ustawie Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe. Samo Rozporządzenie w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2019 wymienia dwa rodzaje zadań – szkolne oraz pozaszkolne. Przez zadania pozaszkolne Rozporządzenie rozumie między innymi zadania związane z prowadzeniem przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego – w odniesieniu do dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym; prowadzeniem przedszkoli specjalnych, oddziałów specjalnych w przedszkolach ogólnodostępnych, oddziałów przedszkolnych specjalnych w szkołach podstawowych ogólnodostępnych i specjalnych, prowadzeniem przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych form wychowania przedszkolnego – w odniesieniu do dzieci posiadających odpowiednio orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Konsekwencją takiego podziału zadań jest treść § 2 Rozporządzenia wskazująca, jakie elementy uwzględnia się przy podziale subwencji. Przepis ten stwierdza, że podział części oświatowej jest dokonywany w szczególności z uwzględnieniem:  finansowania wydatków bieżących (w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi) szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia (czyli łącznie z przedszkolami), prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego,  dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 2 Rozporządzenia, prowadzonych przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne,  finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli,  finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem,  dofinansowania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom,  dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi,  finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych,  finansowania wczesnego wspomagania rozwoju dzieci,  finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami,  finansowania wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w przeprowadzaniu części ustnej egzaminu maturalnego,  finansowania kosztów prac komisji egzaminacyjnych powoływanych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z awansem zawodowym nauczycieli,  finansowania zadań związanych z zorganizowaniem i przygotowaniem pomieszczeń gabinetów profilaktyki zdrowotnej i pomocy przedlekarskiej zgodnie z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą,  finansowania zadań związanych z doradztwem zawodowym,  finansowania badania psychologicznego kandydatów do kształcenia się w zawodzie kierowca mechanik albo w zawodzie technik transportu drogowego. Rozporządzenie określa w załączniku algorytm pozwalający na ustalenie wysokości subwencji przysługującej konkretnej jednostce samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że obecnie część oświatowa subwencji ogólnej dotyczy wychowania przedszkolnego. Wskazuje na to treść art. 28 ust. 6 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z którym minister właściwy ds. oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego ds. finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem w szczególności:  typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki,  stopni awansu zawodowego nauczycieli,  liczby uczniów w szkołach i placówkach,  liczby dzieci, które ukończyły 6 lat lub więcej w roku bazowym, objętych wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego,  zróżnicowania kwot ustalanych na dzieci objęte wychowaniem przedszkolnym i dzieci realizujące obowiązek szkolny i obowiązek nauki z uwzględnieniem wyższej kwoty na dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym w przedszkolach oraz wyższej kwoty w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych i innych formach wychowania przedszkolnego zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5000 mieszkańców,  zróżnicowania kwot ustalanych na uczniów objętych kształceniem zawodowym w oparciu o prognozowane zapotrzebowanie na pracowników w danym zawodzie na krajowym i wojewódzkim rynku pracy,  liczby uczniów lub słuchaczy, niebędących uczniami lub słuchaczami niepełnosprawnymi, którzy uzyskali odpowiednio świadectwo dojrzałości, certyfikat kwalifikacji zawodowej, świadectwo potwierdzające kwalifikację w zawodzie, dyplom zawodowy lub dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe, w liceach ogólnokształcących dla dorosłych, branżowych szkołach II stopnia oraz szkołach policealnych, niebędących szkołami specjalnymi,  liczby nauczycieli stażystów uprawnionych do świadczenia na start, o którym mowa w art. 53a Ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela,  sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego,  liczby słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, którzy zdali egzamin zawodowy lub egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie, w zakresie danej kwalifikacji, w szkołach lub placówkach prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe. Zatem w subwencji przekazywanej samorządom będą już ujęte dzieci w wieku lat sześciu i powyżej, w tym również te uczące się w przedszkolach. Tak policzona subwencja nie pokryje jednak całości kosztów ponoszonych na prowadzenie wychowania przedszkolnego przez gminy. Główny problem związany z finansowaniem oświaty wynika więc z tego, że jednostka samorządu terytorialnego nie ma możliwości wyegzekwowania z budżetu centralnego większego udziału w kosztach finansowania zadań własnych. Do tego dochodzi fakt, że katalog zadań gminy ustalony w art. 7 Ustawy o samorządzie gminnym obejmuje 20 pozycji finansowanych ze środków samorządowych, przy czym nie jest to katalog zamknięty. W konsekwencji nałożenia tylu obowiązków na gminę mogą pojawiać się problemy z płynnością finansową tej jednostki, wynikające np. z niższych niż zakładano wpływów z podatków czy też problemów z uzyskaniem kredytu bankowego na pokrycie inwestycji czy wydatków. Od kondycji finansowej organu prowadzącego zależy natomiast kondycja przedszkola, które nie dysponuje własnym budżetem, a jedynie planem finansowym. Przedszkole jako jednostka budżetowa ponosi swoje wydatki bezpośrednio z budżetu gminy, która je prowadzi, co wynika z treści art. 11 Ustawy o finansach publicznych. W przypadku więc, gdy organ prowadzący nie dysponuje w danej chwili wystarczającymi środkami na swoim rachunku, problemy te mogą przełożyć się na brak środków dla przedszkola. Z reguły dyrektor występuje do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z zapotrzebowaniem na konkretne środki finansowe, choćby z uwagi na konieczność wypłaty wynagrodzeń. Środki te powinny być uwzględnione w budżecie gminy, jednak może się zdarzyć, że nie zostaną wypłacone w terminie wnioskowanym przez dyrektora przedszkola.