STAN PRAWNY NA 15 LISTOPADA 2019 Decyzje administracyjne dyrektora przedszkola Opracował: dr Patryk Kuzior, doktor nauk prawnych, specjalista m.in. w zakresie prawa oświatowego, urzędnik zajmujący stanowisko kierownicze w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego, autor wielu opracowań naukowych z zakresu prawa i wykładowca akademicki Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), • Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm.), • Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.), • Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie warunków i trybu udzielania zezwoleń na indywidualny program lub tok nauki oraz organizacji indywidualnego programu lub toku nauki (Dz.U. z 2002 r. Nr 3 poz. 28), • Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 700 ze zm.). Dyrektor przedszkola ma do wypełnienia różnorodne role. Z punktu widzenia zadań dydaktyczno-wychowawczych kieruje realizacją ustalonego dla przedszkola programu nauczania, będąc jednocześnie wewnętrznym organem nadzoru pedagogicznego. Z punktu widzenia prawa pracy jest kierownikiem zakładu pracy i przełożonym wszystkich zatrudnionych w placówce pracowników. Z punktu widzenia przepisów dotyczących gospodarowania środkami publicznymi dyrektor publicznej placówki jest natomiast kierownikiem jednostki sektora finansów publicznych. Pełni także funkcję organu administracji publicznej, który rozstrzyga sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych. Pojęcie organu administracji W prawie administracyjnym przyjmuje się, że organ administracji to podmiot (osoba albo grupa osób tworząca podmiot zbiorowy) organizacyjnie wyodrębniony w strukturze całej administracji publicznej, uprawniony do korzystania ze środków władczych, któremu przepisy powszechnie obowiązującego prawa przyznają określone, wyróżniające od innych organów kompetencje. Wyodrębnienie organizacyjne polega na tym, że organ posiada określoną przez prawo formę organizacyjną. Ważną kwestią jest jego uprawnienie do stanowienia aktów posiadających moc obowiązującą gwarantowaną możliwością zastosowania środków przymusu w celu doprowadzenia do ich wykonania. Najistotniejsza z punktu widzenia niniejszego artykułu jest jednak kwestia kompetencji, a więc zespołu uprawnień dotyczących określonego przepisami zakresu spraw, w których organ ma prawo – a często również obowiązek – działania. Decyzja administracyjna Decyzja administracyjna jest wynikiem władczego działania – stosowania normy prawa administracyjnego. Dotyczy konkretnego adresata i sytuacji, którą dany akt rozstrzyga, określając prawa lub obowiązki jej adresata. Innymi słowy, decyzja administracyjna jest jednostronnym oświadczeniem woli organu administracyjnego, określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (podmiotu) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Dyrektor przedszkola jako organ administracji publicznej Można stwierdzić, że dyrektor przedszkola działa jako organ administracji publicznej załatwiający sprawy indywidualne, o ile konkretny przepis prawa wskaże, że rozstrzyga on daną kategorię spraw w drodze decyzji administracyjnej. Dla porządku trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zwykle normy kompetencyjne, wskazując formę rozstrzygnięcia, posługują się określeniem „decyzja” bez sprecyzowania, że chodzi tu o decyzję administracyjną. Analiza przepisów prawa, na podstawie których działa dyrektor, prowadzi do wniosku, że uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych zawarte są w dwóch aktach prawnych, a mianowicie w Ustawie Prawo oświatowe (dalej: upo.) oraz Karcie nauczyciela (dalej: KN). Zgodnie z zapisami tej pierwszej dyrektor rozstrzyga o sprawach: • związanych z realizacją obowiązku szkolnego, a mianowicie zezwalanie na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku odbywania rocznego przygotowania przedszkolnego poza przedszkolem, oddziałem przedszkolnym lub inną formą wychowania przedszkolnego (art. 37 ust. 1) oraz cofanie takiego zezwolenia (art. 37 ust. 8), • skreślania dziecka z listy wychowanków przedszkola w przypadkach określonych w statucie placówki (art. 68 ust. 2). Natomiast zgodnie z Kartą nauczyciela dyrektor przedszkola ma uprawnienia do nadawania w drodze decyzji administracyjnej stopnia nauczyciela kontraktowego nauczycielowi stażyście (art. 9b ust. 4 pkt 1). Kształtowanie obowiązku szkolnego Co do zasady wyrażonej w art. 35 ust. 2 upo. obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym kończy ono siedem lat. Jednocześnie art. 31 ust. 4 upo. określa dla dziecka w wieku sześciu lat obowiązek odbycia rocznego przygotowania przedszkolnego, przy czym obowiązek ten może być spełniany w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Ustawa Prawo oświatowe dopuszcza spełnianie obowiązku odbywania przygotowania przedszkolnego także poza przedszkolem (oddziałem przedszkolnym w szkole, inną formą wychowania przedszkolnego). Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 na wniosek rodziców dyrektor przedszkola lub szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym, do której dziecko zostało przyjęte, może zezwolić, w drodze decyzji, na spełnianie przez nie obowiązku, o którym mowa w art. 31 ust. 4, poza przedszkolem, oddziałem przedszkolnym lub inną formą wychowania przedszkolnego. Z przepisu tego wynika więc, że właściwym w sprawie jest dyrektor placówki, do której przyjęto dziecko. Decyzja administracyjna w tego rodzaju przypadkach ma postać zezwolenia, przy czym, aby mogła zostać wydana, niezbędne jest spełnienie przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 2. Zezwolenie może być wydane przed rozpoczęciem roku szkolnego albo w trakcie roku szkolnego, jeżeli: • przedszkole, do którego dziecko zostało przyjęte, znajduje się na terenie województwa, w którym zamieszkuje dziecko, • do wniosku o wydanie zezwolenia dołączono: o opinię publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, o oświadczenie rodziców o zapewnieniu dziecku warunków umożliwiających realizację podstawy programowej. W przypadku niespełniania przesłanek do wydania zezwolenia dyrektor nie może pozostawić sprawy bez rozpatrzenia, lecz winien wydać decyzję odmowną. Stronami decyzji w omawianych sprawach są rodzice dziecka, a odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego kuratora oświaty za pośrednictwem dyrektora, który ją wydał. Skreślenie z listy wychowanków przedszkola Jak stanowi art. 68 ust. 2 upo., dyrektor przedszkola może, w drodze decyzji, skreślić dziecko z listy wychowanków w przypadkach określonych w statucie przedszkola. Zauważyć należy, że choć po stronie organu nadającego statut istnieje dość duża dowolność kształtowania postanowień tego wewnątrzorganizacyjnego aktu, to jednak przypadki uzasadniające możliwość zastosowania tak dotkliwej sankcji powinny zostać szczegółowo i precyzyjnie określone. Wydanie decyzji w przedmiocie skreślenia z listy wychowanków powinno poprzedzać wyczerpanie całej zapisanej w Ustawie Prawo oświatowe procedury. Po pierwsze konieczne jest podjęcie przez radę pedagogiczną uchwały o skreśleniu z listy. Decyzja o skreśleniu z listy wychowanków jest uznaniowa. Oznacza to, że nawet jeśli rada pedagogiczna uzna, iż istnieją podstawy do skreślenia danego dziecka z listy, to i tak dyrektor może podjąć tę decyzję, ale nie musi. Opiniowanie nie polega bowiem na konieczności uzyskania jednolitego stanowiska wszystkich podmiotów uczestniczących w procesie decyzyjnym, ale na tym, by organ uprawniony do władczego rozstrzygnięcia sprawy decydował „za radą” (znając zdanie) tych podmiotów. Stroną decyzji w sprawie skreślenia z listy wychowanków są rodzice dziecka. Odwołanie od decyzji o skreśleniu z listy wnosi się w terminie 14 dni od jej doręczenia do właściwego miejscowo kuratora oświaty za pośrednictwem dyrektora, który wydał decyzję. Decyzje z zakresu awansu zawodowego Przepisy dotyczące awansu zawodowego nauczyciela przewidują jako zasadę nadawanie kolejnych stopni awansu właśnie w drodze decyzji administracyjnej. Za taką formą przemawia to, że akt nadania stopnia awansu nie ma charakteru wewnętrznego, jest swoistym certyfikatem zawodowym, potwierdzającym, że dany nauczyciel osiągnął pewien stopień kompetencji zawodowych, skutecznym nie tylko wobec pracodawcy zatrudniającego nauczyciela w chwili nadania stopnia, ale wobec wszystkich przyszłych pracodawców, a także rodzącym określone skutki dla nauczyciela i przyszłych pracodawców przewidziane w Karcie nauczyciela oraz przepisach szczególnych, takie jak choćby określenie dla nauczyciela podstawy zatrudnienia czy przypisanie go do określonej grupy zaszeregowania w siatce płac. Stosownie do art. 9b ust. 4 pkt 1 KN dyrektor przedszkola jest właściwy do nadawania stopnia nauczyciela kontraktowego nauczycielowi stażyście. Akt nadania stopnia awansu zawodowego wydany przez dyrektora zawierać powinien w szczególności: nazwę komisji kwalifikacyjnej, numer i datę wydania zaświadczenia o uzyskaniu akceptacji, stopień awansu zawodowego, a także informację o poziomie wykształcenia nauczyciela. W przypadku uzyskania stopnia awansu zawodowego z mocy prawa albo w sposób określony w art. 9a ust. 3 lub 4 KN akt nadania stopnia awansu zawodowego nie zawiera, odpowiednio, nazwy komisji kwalifikacyjnej, numeru i daty wydania zaświadczenia o akceptacji lub zdaniu egzaminu. Od decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego, jak i decyzji odmawiającej, wydanej przez dyrektora przedszkola, przysługuje nauczycielowi, który jest stroną postępowania, odwołanie do organu prowadzącego. Wnosi się je za pośrednictwem dyrektora, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Dyrektor przedszkola a Kodeks postępowania administracyjnego Pamiętać należy, że w omawianych kwestiach, regulowanych przepisami Ustawy Prawo oświatowe i Karty nauczyciela, w zakresie nieuregulowanym w tych ustawach i wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych zastosowanie znajdują normy ogólnej procedury administracyjnej, wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Zlekceważenie tej zasady i pominięcie przepisów k.p.a. może mieć konsekwencje prawne, nie wyłączając nawet wadliwości skutkującej nieważnością wydanej decyzji. Zasada pisemności Jak stanowi art. 14 § 1 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów Ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. Wprawdzie od tej zasady k.p.a. dopuszcza wyjątki na rzecz ustności, jednakże w sprawach powierzonych kompetencji dyrektora nie mają one zastosowania. Ważne jest zatem, by wszelkie rozstrzygnięcia, jak również akta administracyjne, prowadzone były w formie pisemnej (alternatywnie w formie elektronicznej). Dotyczy to także sporządzania zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub utrwalania czynności w inny sposób niż na piśmie (dekretacje, adnotacje itp.). Stosownie do art. 66a § 1 k.p.a. w aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej. Z dalszych paragrafów tego artykułu wynika, że metryka sprawy, wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy i jest na bieżąco aktualizowana, przy czym w jej treści wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym, oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. Elementy decyzji Pamiętać też trzeba, że każde rozstrzygnięcie przyjmujące postać decyzji administracyjnej musi nie tylko zawierać elementy wskazane w przepisach szczególnych, ale i odpowiadać art. 107 k.p.a. Decyzja powinna zatem zawierać: • oznaczenie organu administracji publicznej (dyrektor konkretnej placówki), • datę wydania, • oznaczenie strony lub stron, • powołanie podstawy prawnej, • rozstrzygnięcie, • uzasadnienie faktyczne i prawne, • pouczenie, • informację o tym, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, • podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, bezpieczny podpis elektroniczny weryfikowany za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponieważ art. 107 § 4 dopuszcza możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, dyrektor może rozważyć przyjęcie takiej praktyki w sprawie zezwolenia na realizację obowiązku wychowania przedszkolnego poza przedszkolem. Wyłączenie dyrektora z udziału w postępowaniu Analizując pojawiające się na gruncie orzecznictwa problemy proceduralne, warto jeszcze wspomnieć na koniec o regułach wyłączenia organu, albowiem stosunkowo często notuje się uchybienia w tym zakresie. Z punktu widzenia art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, a takim jest także dyrektor przedszkola, podlega wyłączeniu m.in. od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia i osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Nie ulega wątpliwości, że decyzja będąca aktem nadania stopnia awansu zawodowego nauczycielowi zapada w sprawie dotyczącej jego interesów majątkowych. Skutkuje ona bowiem podwyżką pensji. Jeśli zatem w przedszkolu jako nauczyciel stażysta zatrudniony jest małżonek albo krewny czy powinowaty do drugiego stopnia albo osoba związana z dyrektorem z tytułu przysposobienia, to dyrektor nie może nadać takiej osobie stopnia awansu nauczyciela kontraktowego i powinien przekazać sprawę do organu prowadzącego wraz z informacją o podstawach wyłączenia, a ten załatwi sprawę we własnym zakresie lub wyznaczy do jej załatwienia dyrektora innej podległej placówki (art. 26 § 2 k.p.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że wydanie decyzji przez organ, który podlegał wyłączeniu, stanowi – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia podstępowania w sprawie.