STAN PRAWNY NA 22 LISTOPADA 2019 Kontrole regionalnych izb obrachunkowych – obowiązki dyrektorów Opracowała: Aleksandra Trocińska, konsultant podatkowy; zaktualizował: Michał Łyszczarz, prawnik, główny specjalista w Wydziale Oświaty w Urzędzie Miasta w Dąbrowie Górniczej, współautor komentarza do Ustawy o systemie oświaty oraz wielu publikacji z zakresu prawa oświatowego Podstawa prawna: • Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137), • Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.), • Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1843), • Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), • Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1440), • Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 2 Ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych izby dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych: 1. Jednostek samorządu terytorialnego. 1a. Związków metropolitalnych. 2. Związków międzygminnych 3. Stowarzyszeń gmin oraz stowarzyszeń gmin i powiatów. 4. Związków powiatów. 4a. Związków powiatowo-gminnych. 5. Stowarzyszeń powiatów. 6. Samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych. 7. Innych podmiotów, w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji przyznawanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. O zakresie i terminie rozpoczęcia kontroli prezes izby lub osoba przez niego upoważniona powiadamia kierownika jednostki kontrolowanej (tj. dyrektora jednostki oświatowej), a w przypadku kontroli podmiotów, o których mowa w pkt 6 i 7 powyżej, również właściwy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Powiadomienia o terminie kontroli kompleksowej dokonuje się nie później niż na siedem dni przed jej rozpoczęciem. Wśród jednostek, na które rozciągają się kontrolne uprawnienia regionalnych izb obrachunkowych, wymienione zostały samorządowe jednostki organizacyjne, do których należą przedszkola, szkoły i placówki publiczne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego w formie organizacyjno prawnej zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej, o czym przesądza art. 4 ust. 1 Ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Kontrola jest działaniem polegającym na: • badaniu stanu istniejącego, • zestawianiu stanu istniejącego ze stanem pożądanym, czyli przewidzianym przez odpowiednie wzorce czy normy postępowania i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, • w przypadku zaistnienia rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym – ustaleniu przyczyn tych rozbieżności, • sformułowaniu zaleceń mających na celu wskazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk i pozwalających na zapobieżenie w przyszłości powstawaniu określonych rozbieżności. Prawidłowo przeprowadzona kontrola powinna charakteryzować się pewnymi cechami, wśród których wyróżnić można (za: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M, Stahl, Warszawa 2004): • oficjalność – kontrola podejmowana jest z urzędu, • aktywność – przejawia się w szerokim zakresie podmiotowym, co koresponduje z mającymi wieloaspektowy charakter celami kontroli zarządczej wymienionymi w art. 68 ust. 2 Ustawy o finansach publicznych; powinna ją ponadto charakteryzować wnikliwość i rzetelność w dążeniu do wykrycia i usunięcia możliwie wszystkich nieprawidłowości, • bezstronność – ocena kontrolowanej działalności powinna być obiektywna; dla jej zapewnienia powinna działać odpowiednia liczba kontroli niezawisłych, • proporcjonalność – aparat kontroli nie powinien być nadmiernie rozbudowany, a częstotliwość kontroli musi być uzależniona od rzeczywistych potrzeb, • fachowość – kontrolujący powinien zakresem swej wiedzy i doświadczeniem przewyższać kontrolowanego, a co najmniej mu dorównywać, • efektywność – kontrola powinna być przeprowadzana przez zespół takich instytucji prawnych, które prowadziłyby do skutecznego korygowania ujawnionych uchybień. Uprawnienia regionalnych izb obrachunkowych w zakresie kontroli określa art. 5 ust. 1 Ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zgodnie z którym izby kontrolują gospodarkę finansową, w tym realizację zobowiązań podatkowych, oraz zamówienia publiczne, na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym. Kontrole prowadzone przez regionalne izby obrachunkowe w jednostkach oświatowych muszą się ograniczyć do ww. zadań. Regionalne izby obrachunkowe kontrolują więc zasady wydawania pieniędzy przez jednostki oświatowe. Zasadą podstawową jest dokonywanie wydatków budżetowych w granicach kwot określonych w budżecie, zgodnie z ich planowanym przeznaczeniem, w sposób celowy i oszczędny. Kolejną zasadą wydatkowania środków budżetowych jest wydatkowanie ich w granicach uchwalonych przez radę gminy. Szkoły, przedszkola i placówki systemu oświaty prowadzone przez JST są zobowiązane przy wydatkowaniu środków finansowych przestrzegać klasyfikacji przyjętej w układzie wykonawczym budżetu zatwierdzonego przez organ prowadzący. Ponadto jednostki oświatowe muszą przy zlecaniu usług, robót i zamawianiu dostaw przestrzegać Ustawy Prawo zamówień publicznych. Warto tu zauważyć, że dyrektor szkoły czy przedszkola, jako kierownik jednostki budżetowej, ponosi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych powstałe w wyniku zaniedbania przez niego obowiązków w zakresie nadzoru. Izby mogą także badać prawidłowe i rzetelne wypełnianie obowiązków podatkowych placówek oświatowych. Przede wszystkim szkoła odpowiada za wyliczenie, pobranie i płacenie podatku dochodowego od osób fizycznych, który pobiera się od wynagrodzenia wypłacanego pracownikom. Jednostka oświatowa może również płacić podatek od towarów i usług od niektórych świadczeń, np. wynajmu sal podmiotom zewnętrznym. Ostatnią, najważniejszą kwestią, którą mogą kontrolować izby, jest prawidłowe wykazywanie przez placówki wysokości podatku VAT, który podlega odliczeniu i o którego zwrot ubiega się jednostka. Izby przeprowadzają cztery rodzaje kontroli: • kontrole kompleksowe, • kontrole problemowe, • kontrole doraźne, • kontrole sprawdzające. Raz na cztery lata izby przeprowadzają kompleksową kontrolę gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Konieczność podjęcia kontroli kompleksowej wynika wprost z art. 7 ust. 1 Ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Jest ona kontrolą najszerszą, bowiem obejmuje całokształt działalności jednostki samorządu. Jej zakres przedmiotowy obejmuje badanie procesów gromadzenia i rozdysponowania środkami finansowymi – księgowość i sprawozdawczość budżetową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, mienie komunalne, zadania zlecone i realizowane w ramach porozumień, jak również rozliczenia finansowe jednostki samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, na wniosek jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, regionalna izba obrachunkowa może przeprowadzić kontrolę w samorządowej jednostce organizacyjnej, a więc również w przedszkolu, szkole czy placówce oświatowej. Kontrola taka może być też przeprowadzona na wniosek organów administracji rządowej, agencji lub funduszy celowych w przypadku przekazania środków publicznych na rzecz jednostki oświatowej prowadzonej przez samorząd terytorialny. Prezes izby może także zarządzić sprawdzenie wykonania wniosków pokontrolnych – jest to kontrola sprawdzająca, która umożliwia zbadanie, czy realizacja wniosków doprowadziła do przywrócenia działań zgodnych z prawem, a także usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz usprawnienia działalności danej jednostki. Obowiązki dyrektorów w trakcie kontroli Obowiązkowe czynności, jakie muszą wykonywać dyrektorzy jednostek oświatowych w toku kontroli prowadzonej przez regionalną izbę obrachunkową, wynikają z uprawnień, jakie posiada izba i wykonujący kontrolę w jej imieniu inspektorzy. Ich podstawowe uprawnienia wymienione zostały w art. 8 ust. 1 Ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodnie z tym przepisem w związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają prawo: • żądania niezbędnych informacji dotyczących działalności kontrolowanych jednostek, w szczególności ich gospodarki finansowej z zakresu realizacji budżetu oraz gospodarki finansowej, • wstępu na teren i do pomieszczeń jednostek kontrolowanych, • wglądu w dokumentację związaną z dysponowaniem środkami pieniężnymi, łącznie z kontrolą stanu kasy, • wglądu w dokumentację związaną z gospodarką środkami rzeczowymi, • wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki, • zabezpieczania dokumentów i innych dowodów, • wglądu w indywidualną dokumentację podatkową podmiotów ponoszących ciężary publiczne na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, • dostępu do danych osobowych dotyczących kwalifikacji i uposażenia pracowników samorządowych, • sporządzania lub zlecania sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów oraz wyciągów z dokumentów. Z przedstawionych wyżej uprawnień inspektorów izby wynika konieczność zapewnienia przez dyrektora jednostki oświatowej wszelkich warunków niezbędnych do prawidłowego przeprowadzania kontroli. Wiąże się z tym obowiązek umożliwienia inspektorom regionalnej izby wstępu na teren szkoły i do wszelkich pomieszczeń oraz udostępnienia wszystkich dokumentów wymaganych przez inspektorów. Ponadto dyrektor i pracownicy jednostki oświatowej są zobowiązani do udzielania inspektorom regionalnej izby obrachunkowej wszelkich wyjaśnień ustnych i pisemnych w sprawach dotyczących przedmiotu kontroli w zakresie wynikającym z powierzonych pracownikom czynności służbowych. Oznacza to, że pracownicy mają obowiązek udzielania wszystkich informacji związanych z ich stanowiskiem pracy, natomiast nie są uprawnieni do informowania na temat faktów, co do których nie powinni mieć wiedzy z uwagi na zakres obowiązków służbowych, które wykonują. Zapamiętaj! Inspektorzy regionalnej izby obrachunkowej mają prawo przystąpić do wykonywania czynności kontrolnych dopiero po okazaniu dyrektorowi legitymacji służbowej i imiennego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, określającego nazwę jednostki kontrolowanej oraz zakres i orientacyjny czas trwania kontroli, przy czym upoważnienie takie wystawia prezes izby lub jego zastępca. Wszelkie czynności kontrolne mogą być wykonywane wyłącznie w godzinach pracy kontrolowanej jednostki. Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który podpisują inspektor i dyrektor kontrolowanego przedszkola czy szkoły oraz jej główny księgowy, ewentualnie ich zastępcy. Dyrektor może odmówić podpisania protokołu i ma maksymalnie 3 dni od daty jego otrzymania na pisemne wyjaśnienie przyczyn tej odmowy. Uprawnienie do odmowy podpisania protokołu przysługuje również głównemu księgowemu lub jego zastępcy. Odmowę podpisania inspektor odnotowuje w protokole, lecz nie stanowi ona przeszkody do podpisania protokołu przez inspektora i realizacji ustaleń kontroli. Na podstawie wyników kontroli izba kieruje do kontrolowanej jednostki wystąpienie pokontrolne, wskazując źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności. Wystąpienie pokontrolne przekazuje się kontrolowanej jednostce nie później niż w terminie 60 dni od dnia podpisania protokołu kontroli. Z realizacją wystąpienia pokontrolnego izby wiąże się kolejny obowiązek dyrektora, mianowicie w terminie 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia zawiadamia on izbę o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania. Dyrektorowi przysługuje tutaj prawo do złożenia zastrzeżenia do kolegium izby, jeżeli uzna, że wnioski pokontrolne są błędne. Zastrzeżenie takie składa w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, za pośrednictwem prezesa regionalnej izby. Podstawą zgłoszenia zastrzeżenia może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wniesienie zastrzeżenia powoduje wstrzymanie biegu 30-dniowego terminu do zawiadomienia izby o wykonaniu wniosków lub o przyczynach ich niewykonania – innymi słowy – do czasu, aż kolegium regionalnej izby obrachunkowej nie odniesie się do zastrzeżenia wniesionego przez dyrektora, nie musi on realizować wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym, bowiem termin ich wykonania uległ wstrzymaniu. Dalsze postępowanie z wnioskami zależy od tego, w jaki sposób kolegium izby odniesie się do zastrzeżenia dyrektora. Jeżeli uzna, że wnioski pokontrolne nie naruszają prawa, wówczas dyrektor będzie zobowiązany je wykonać.